【政策概览第8期】环境信息披露

日益恶化的全球环境越来越得到国际社会的密切关注，我国也不断加强对环境保护的重视程度，提出“五位一体”战略发展布局，明确将加快推进生态文明建设列为国家经济社会发展的重大战略，将加强企业环境治理作为当前的一项重要工作。 环境信息披露，也称环境信息公开，是指政府或企业将其环境影响及环境表现相关的信息向外界公开，并受到社会组织和公众监督的过程。在当前我国进一步大力发展低碳环保经济的战略发展趋势下，环境信息的披露越来越受到投资者和政府部门的关注，公开披露的环境信息不仅直接影响着投资者、债权人等利益相关者的行为和决策，也是政府对市场进行宏观把握与调控的坚实基础，更是社会公众参与国家环境保护体系的关键依据。但由于披露环境信息的动力不足、各单位披露程度与披露质量相差甚远这一事实使得有必要通过完善的法律政策规制环境信息披露。 今天，本文将从国家环保法律法规、政府环境信息公开和企业环境信息披露三方面回顾我国相关政策的演变历程。下面就跟随小编的步伐，一同走进环境信息披露的殿堂吧。 1. 国家环保法律法规 我国对环境保护的重视始于1978年，邓小平同志首先提出我国应制定环境保护政策。1984年，我国把环境保护定为一项基本国策，环境保护的立法工作进程因此大大加快，先后颁布了《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国清洁生产促进法》等几十部环保法律法规。我国现在已经形成了以《环境保护法》为核心，多项自然资源保护法相协调组成的比较健全的法律体系。 2012年修订的《中华人民共和国清洁生产促进法》要求一旦企业在能源消耗、重点污染物排放方面不合格，会被相关部门公布于众，并需要重新整改直至合乎规范。 2015 年修订的《中华人民共和国大气污染防治法》要求重点排污企业根据所在行政区域的要求以及排污单位自身排放情况，向有关部门报告排放信息，并向社会公布，并且要求企业应当对信息的真实性和准确性负责。 2015年修订的《中华人民共和国环境保护法》中，第五十五条规定，重点排污单位应当如实将其污染物所有信息以及防治污染设施情况向社会公开，并接受社会监督。第五十六条规定，建设单位对编制的建设项目环境影响报告书应当公开，并充分征求意见。 我国在单行法律的颁布数量上很多，但这些法律由于法出多门，散见于中央和政府的行政部门之中。现行的法律中没有专门针对环境信息披露的规定，只是如果属于这些法律中规范的主体范围时必须遵循。因此，我国急需一部针对性的环境信息披露法案，同其他环境法规有机协调和统一起来，使我国的环境保护体系得到进一步改善。 2. 政府环境信息公开 十八届四中全会公报指出, 要“全面推进政务公开, 坚持以公开为常态、不公开为例外原则, 推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开”。完善政府环境信息公开制度，对保障公众环境保护参与权利的实现、形成公众对政府环境保护职能的有效监督、提高政府环境相关管理与决策的科学性与可接受性和构建“环境友好型”社会有重要意义。 2007年，原国家环保总局，现生态环境部发布了《环境信息公开办法(试行)》，其中第11条明确规定了环保部门应当在其职责权限范围内向社会主动公开17项环境信息，包括环境保护法律、环境保护规划、环境质量状况、环境统计和环境调查信息等内容。 为提高政府工作透明度，建设法治政府，2008年，国务院发布《政府信息公开条例》，《条例》要求县级以上各级人民政府及其部门应在各职责范围内主动公开政府信息的具体内容，其中“环境保护”被列为重点公开项目。此外，《条例》还拓展了政府环境信息公开的主体范围，确定了政府信息公开的多种方式，并设定了政府信息不公开的救济途径。2019年，修订后的《条例》中提到环境保护等与人民群众密切相关的公共企事业单位在公开环境信息时，主管部门可根据实际需要可以制定专门的规定。 2010年，原环境保护部，现生态环境部印发《环境保护公共事业单位信息公开实施办法（试行）》，要求环境保护公共事业单位对在提供社会公共服务过程中符合下列基本要求之一的信息应当及时、准确地予以主动公开：（1）涉及人民群众切身利益的；（2）需要社会公众广泛知晓或者参加的；（3）反映公共事业单位机构设置、职能、办事程序等情况的；（4）其他依照法律、法规、规章和有关规定应当主动公开的。 2015年新修订的《环境保护法》对我国环境信息公开的权力主体、义务主体、公开范围以及救济和责任方面进行拓展。此外，还专门设立了“信息公开和公众参与”专章，我国政府环境信息公开制度从隐含到具体，从零散到系统化，正一步一步走向健全和完善。 2020年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，要求健全环境治理企业责任体系和信用体系，排污企业应公开环境治理信息，并建立完善上市公司和发债企业强制性环境治理信息披露制度。构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系。 3. 企业环境信息披露——环境影响评价制度 环境影响评价制度是我国环保相关法律制度的重要内容，也是我国设计环保方面管理活动过程中的重要依据，我国是最早实施建设项目环境影响评价制度的发展中国家之一。 1998年，国务院审议通过的《建设项目环境保护管理条例》是我国对建设项目实施环境影响评价制度的基本法律依据，该条例根据环评对象的不同，重点对建设项目环评进行了详细的规定。2017年国务院发布《关于修改<建设项目环境保护管理条例>的决定》，修改内容包括：（1）删除有关行政审批事项（2）简化环评程序；（3）细化环评审批要求；（4）强化事中事后监管；（5）加大处罚力度；（6）强化信息公开和公众参与。 2002年，全国人大通过了《中华人民共和国环境影响评价法》，该法是对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。该法的颁布与施行是我国环境影响评价制度发展历史上的一个新的里程碑，我国由原来的只单纯针对建设项目进行环境影响评价扩大到对发展规划等战略性活动进行环境影响评价。2018年，全国人大从通过弱化行政审批、强化规划环评、加大未批先建处罚力度三大方面对该法进行第二次修正。修订法案的实施有利于推进政府职能转变；发挥市场作用，提高效率，降低投资成本；同时有利于落实环境保护法的精神，加强生态环境保护。 我国的项目环评同样倡导公众参与。2006年，原国家环保总局，现生态环境部发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》，对于公众在获得有关信息基础上正式参与环评的程序、组织形式以及法律责任等进行了详细的规定，旨在规范环境影响评价公众参与和保障公众环境保护知情权、参与权、表达权和监督权。直至2018年，《环境影响评价公众参与办法》由生态环境部正式通过，明确了以下内容：（1）明确了建设单位的主体责任；（2）明确了听取意见的公众范围；（3）明确了开展深度公众参与的方式；（4）明确了生态环境主管部门的审查义务和内容。 4. 企业环境信息披露——上市公司环境信息披露 为督促上市公司严格执行国家环保法律、法规和政策，避免由于上市公司环境保护工作滞后或募集资金投向不合理对环境造成严重污染和破坏而带来的市场风险，保护广大投资者的利益，监管部门专门出台了针对上市公司环境信息披露的一系列规定。 自1997年开始，中国证监会陆续发布多项文件规范上市公司环境信息披露行为。1997年，证监会发布了《公开发行证券公司环境信息披露内容与格式准则第1号-招股说明书》，要求上市公司阐述投资项目环保方面的风险。2001年，证监会在《公开发行证券公司环境信息披露内容与格式准则第9号-首次公开发行股票的申请文件》中明确要求，股票发行人对其业务及募股资金拟投资项目是否符合环境保护要求进行说明。2009年，在《公开发行证券公司环境信息披露内容与格式准则第29号-首次公开发行股票并在创业板上市申请文件》公告中，除了要求发行人提交公司财务会计资料外，还要提交关于环境保护的相关其他文件，其中重污染行业的发行人需提供符合国家环保部门规定的证明文件。2017年，证监会在《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第2号（第3号）-年度（半年度）报告的内容与格式（2017年修订）》中要求重点排污单位的公司要强制披露排污信息等，其他公司执行“不披露就解释”原则，鼓励公司自愿披露有利于生态保护、污染防治的环境信息。 除中国证监会之外，其他监管部门或政府机构也针对上市公司信息披露颁布多项制度。2008年，上交所公布了《上市公司环境信息披露指引》，以指导上交所上市公司的环境信息披露。指引规定，上市公司发生文件中的6类与环境保护相关的重大事件，且可能对其股票及衍生品种交易价格产生较大影响的，应及时披露事件情况及对公司经营以及利益相关者可能产生的影响。2010年，原环境保护部，现生态环境部出台《上市公司环境信息披露指南》（征求意见稿），明确规定：上市公司应当准确、及时、完整地向公众披露环境信息。要求火电、钢铁、水泥、电解铝等16类重污染行业上市公司应当发布年度环境报告，定期披露污染物排放情况、环境守法、环境管理等方面的环境信息。2021年原环境保护部，现生态环境部印发《环境信息依法披露制度改革方案》，从建立健全环境信息依法强制性披露规范要求、建立环境信息依法强制性披露协同管理机制、健全环境信息依法强制性披露监督机制、加强环境信息披露法治化建设四个方面，依法推动企业强制性披露环境信息，深化环境信息依法披露制度改革。