国外基础科研资助和管理法律制度比较研究

一、基础科学研究法律制度在国家科技发展战略中具有重要地位 发达国家在新一轮国际竞争中又抢占先锋，与发达国家对基础科学研究高度重视、从国家战略的高度上对科学研究予以总体通盘考虑是分不开的。虽然这些国家基于不同的经济条件、资源禀赋、社会环境、科学发展水平等，在基础科学的资助和管理的具体制度设计和实践上有所不同，但是，在如何发展本国的基础科学研究的基本思路和管理方法上又有趋同现象。即便是像德国、日本属于大陆法系，而美国、加拿大和澳大利亚是英美法系，这些国家在法治方面各有千秋，但在科研资助和管理方面，其基本经验都是通过法治提升整个国家科技发展战略水平，以一整套完善的法律规范体系保证基础科学研究在国家财政支出中的比例，保证自然科学在相关基金等机构的管理下独立、自主开展并能实现预期目标，保证基础科学项目的申请、评审、复审和救济等按照一系列法定程序进行，确保科学基金管理公平、有效。 这些国家的基础科学研究法律制度一般都至少包括三个层次的法律规范。 第一层次是国家议会的法律。这一层次中的法律规范即法律，英文中表述为bill，act或者law，相当于我国全国人民代表大会及其常委会通过的法律，在整个法律体系中为最高位阶，是依据宪法等基本法律制定的，也是其他下位法的制定依据。 在这一层次中，有两方面法律，一方面是适用于所有科研管理的共通性法律，比如科研机构的组织法。根据联邦德国基本法，国家设立公法人的目的是履行对国家和社会的公共事务进行组织管理的职责，德国基础科学研究机构的设立和组织要符合公法人的管理规则。日本也是如此，1999年制定通过了《通则法》，［1］对所有独立行政法人的组织、运行以及管理等方面的事项都可适用，人员管理要适用《国家公务员法》，部分事项还要适用《文部科学省设置法》。［2］ 另一方面的法律规范，是针对具体的基础科学研究管理机构而制定并通过的法律。各国自然科学的政府资助和管理的机构繁多，各国有所不同，本文选取五个国家中最主要的一个机构作为比较研究的对象。这些机构包括，美国国家科学基金会（National Science Foundation，NSF）、德意志研究联合会（Deutsche Forschungs Gemeinschaft，DFG）、澳大利亚研究理事会（Australian Research Council，ARC）、日本学术振兴会（Japan Society for the Promotion of Science，JSPS），加拿大自然科学与工程研究理事会（Natural Science and Engineering Research Council，NSERC）。比如，《美国法典》的第42部“公共卫生与福利”中的第16章所收录的《美国国家科学基金会法案》、日本2002年专门制定并通过《独立行政法人日本学术振兴会法》是基础科学研究的基本法，对设立依据、性质和定位、组织机构形式、基本职权和责任都做出规定，也就是说，这些机构的设立依据都是国会的法律。以最高立法机关的法律来明确基础科学研究管理机构的地位和作用，是确保国家科技战略落实的重要途径。 第二层次是政府的部门规章，即由联邦政府或中央政府所属部门制定的法律规范文件，相当于我国国务院部门制定颁布的规章。这部分规章也是两方面内容，一些是针对所有科研活动适用的规定，还有一些则是针对基础科学研究的具体组织形式、评审程序、救济制度等的特别规定。比如，美国《联邦法规汇编》中既有各部门制定的对国家资助的一般要求、国家安全、非歧视原则、隐私法案、阳光法案、环境保护等具有相当普遍适用性的规章，而《联邦法规汇编》第45部“公共福利”第6章则是对“美国国家科学基金会”的具体规定，包括专门针对美国国家科学基金会的专利、科研不端行为和游说新限制等29部规章。 第三层面是基础科学研究管理机构本身的法律规范。有些规范是由一些科研资助管理机构通过协商立法共同通过的，对这些机构同时适用，有些规范则是这些机构自己起草制定的，将法律法规和规章的规定进一步具体化，加强操作性，也是为了使得程序更加透明公正，流程更加高效便捷，提高这些机构自身的权威性和中立性。 二、基础科学研究机构具有项目设定权是大部分国家的通例 在项目的设定上，大多数国家都将此权力通过法律授予基础科学研究管理机构自己，美国、德国等国家的相关机构都有项目的设定权，是为了更好地履行职责，并灵活处理单行法律的授权，为单独的国家科研计划等量身定制科研项目种类和资助幅度［3］。澳大利亚的情况有所不同，研究理事会的项目设定要由其上级主管部门长官（目前为联邦政府创新、工业、科学与研究部部长）进行审批。 美国国家科学基金会，对项目有设定、选择的权力，并且直接管理包括前沿科学在内的基础科学研究和教育项目，在整个美国政府资助科研体系内地位重要，也是其他各机构的典范和榜样。项目设定权是美国国家科学基金会的基础性权力，具体包括以拨款和订立合同的方式，支持各种类型的科学、工程以及教育项目，为科学与工程方面的研究生提供助研金，决定对国内各大学和有关机构拨付的科研经费总额，并向总统和国会进行汇报以及提供适当的建议等等。项目设定权既是美国国家基础科学研究会实现国会立法推动基础科学研究和教育目的的必要手段，也是后续项目管理、资金拨付乃至评估项目成果等的基础。在实务中，美国国家科学基金会要为落实多个国家级科学计划根据需要设立专门的项目，比如为落实2002年罗伯特·诺伊斯奖学金计划，美国国家科学基金会要设定项目，提供奖学金、津贴，为的是招聘和培训数学与科学教师。 德意志研究联合会每年发布各种项目，包括一般项目、重点项目、特殊研究领域和人才培养项目等。从基础研究到新兴前沿领域，从科研课题到人员交流、培养和活动项目。德意志研究联合会对推动德国科学技术研究贡献非凡，很大程度上归因于其灵活有效的项目设定权。比如，经过德意志研究联合会大委员会讨论，设立诸如“德国科学家促进奖”（即莱布尼茨奖）等重要项目。［4］ 综合上述国家情况来看，将项目设定权授予基础科学研究管理机构行使利大于弊，更有利于基础科学研究管理机构中立公正履行职责，对落实一国科技发展战略更加积极有效，也能够根据形势发展变化适时进行调整，特别是对创新性项目、前沿性项目而言，具有相当自主性和灵活性的项目设定权，包括项目的种类、内容、申请条件和资助额度都应当保持在基础科学研究管理机构本身更好。 三、基础科学研究的申请主体和责任主体是依托单位 基础科学研究的申请主体和责任主体到底是自然人还是法人，对一国基础科学研究管理至关重要，不仅关系到基础科学研究机构、研究者个体和所在机构的关系，也对基础科学研究管理机构的组织机构和管理模式有重要影响。由于将申请主体和责任主体定位于法人，即研究者所在机构，称为基础科学研究项目的依托单位。基础科学研究管理机构与依托单位形成分担共管的格局，基础科学研究管理机构可以更好地将精力集中于项目的科学设定、审查、批准和后续服务上，而将相当一部分监督管理的责任交由依托单位，既有利于依托单位长期的人才和经验储备，从而推动本单位的科研发展，也有利于基础科学研究机构的规模扩大。建立有效的依托单位准入制度是依托单位在科学基金管理和使用中发挥重要作用的关键和基础。 美国国家科学基金会和依托单位的关系是“ Basic Requirements”和“Acceptance of Assistance Agreements”，其实是通过政府采购形式达成行政合同，双方是要约和承诺的关系。也就是说项目原则上是面向依托单位的，即依托单位是项目资助合同的一方当事人，而项目负责人和实际承担者是隶属于依托单位的主体，但不出现在与国家科学基金会所签署的正式合同中作为独立的主体。德意志研究联合会的项目也必须由相关机构来作为项目实施方，即依托单位，而不接受私人直接进行申请。在加拿大，卫生研究院、自然科学与工程研究理事会、社会科学和人文学科研究理事会三个基金要求的依托单位是一样的，即大学和学院，而且对某一机构的依托单位的资格认定是一致的，也就说从任何一家科研资助机构获得资格，也就当然可以从另外两家机构获得资助。依托单位需要提供包括历史发展简况、责任与使命的声明、研究政策、战略发展计划、研究领域、最近年度报告、治理结构等在内的一系列证明文件，而且还要建立并实施有效的政策、管理体系与程序，保证科研资助基金得到有效利用，还需要提供近年的财务审计报告、关于科研伦理等有关的报告等。 一般来讲，依托单位不仅承担着要证明其具有接收资助的能力的义务，还需要在后续管理中确保科研人员的真实身份，对科研人员的经费使用、项目执行等进行监督和管理，保证科研成员有充足的时间从事项目的研究，确保依托单位应当提供的科研设施在所资助项目中的使用，在科研人员不能继续从事资助项目时，还应当更换项目负责人或直接责任人员。从管理的科学化和优化角度讲，在这一管理和责任模式下，整个基础科学研究管理的重心转移到依托单位，赋予依托单位更大的职权，也使得基础科学研究管理机构可以更加集中精力从事重要环节的设计和执行。从管理的现实角度来讲，随着基础科学研究管理机构总体资助额度的扩大和资助项目的扩充，由基础科学研究管理机构直接面向每个项目进行管理显得力不从心，也缺乏必要的手段，如果可以将直接管理对象从项目负责人转变为依托单位，管理对象数量大大减少，也更加容易进行监督和管理，将显著提高基础科学研究管理的水平。 四、基础科学研究的复审机制是有效的救济途径 各国基础科学研究管理机构对项目争议都设计了一整套内部的复审机制作为救济途径。之所以将内部复审作为解决争议的首要渠道和主渠道，一方面是因为预防和化解争议本身就是基金机构的职能和目标，另一方面由基金管理机构自己首先并且主要解决争议，无论对当事人而言还是对整个科研资助系统来讲，成本都是相对更低而效果更好的。 美国国家科学基金委员会的内部复审程序（Reconsideration）是项目争议解决的必经途径，包括三个层次的救济制度，分别是有关部门的负责人、基金委主任助理或相关办公室主任和基金委副主任，项目申请人可以逐级要求复审。就可提起复审申请的争议类型而言，既可能是已经通过评审获得批准的项目，也可能是未通过评审的项目，都可以提起复审申请。复审机制中对何种问题可以进行审查，美国的制度设计是全面审查，既包括法律问题，也包括事实问题，既有合法性问题，也有合理性问题，既包括专家评审，也包括管理行为。当然，对专家评审争议审查的重点还是程序问题，包括专家组成是否合法合理、评审程序是否合法、是否进行回避等等，而不直接涉及专家的专业判断。 澳大利亚的内部复审机制相比较而言则更为正式。如果项目申请人对评审不予通过的决定不服，可以向澳大利亚研究理事会专门设立的复审委员会（Appeals Committee）提出复审（Appeal）的申请。［5］在复审的内容上，和美国一样，复审不审查具体的评审意见和专业意见，而仅仅针对项目评审过程中的程序问题。 加拿大也高度重视内部复审的重要意义，不仅通过了两部规章专门规定如何提起复审申请，建立起申请资格、申请内容和程序等在内的相对完善的救济制度。而且所谓内部复审又兼具外部特点，项目申请人提出的复审申请会由外部复审顾问进行审理，外部复审顾问是有同行评议经验的学术机构高级研究人员，而且这一程序是匿名的，也就是说申请人无法获知外部复审顾问的姓名和职位。 综上，内部复审机制对增强基础科学研究管理机构的权威性和公正性具有重要作用，对维护科学共同体对科研的严谨严肃态度也是至关重要的，因此，应当是基础科学研究管理的必备机制。相比较而言，美国由部门负责人逐级主持复审效率高、程序简便，加拿大由外部专家进行复审成本也相对较低、效率高，而澳大利亚采用委员会制，公正程度高，成本高，耗时长。我们必须看到，发达国家基础科学研究的评审程序都是比较复杂的，实践中提起复审的比例是很低的。就我国而言，从提高整个基金运行水平和效率而言，目前还是应当将对复审机制的考察与评审程序联系起来。评审程序应当天然包含预防争议和纠纷的功能，使得评审和复审之间存在一定的替代关系，如果评审程序设计繁复、环节更多，那么实际上产生争议的可能性降低，复审程序可以相对简略；反之则复审程序必须贯彻内部职能分离、回避等原则，做到权威公正，真正有效化解争议。 五、基础科学研究项目的责任体系需要依法科学设定 关于何为学术不端行为，各国的界定中其实既有广义的学术不端，也有狭义的学术不端，一般都将不良、不轨和欺诈等内容纳入其中。学术不端行为可能产生民事责任、行政责任以及刑事责任。 美国根据研究不端行为的性质和严重程度，规定了惩罚程度不同的行政责任，既有警告、说明情况，也有全部或部分中止资助，终止资助和不允许特定时间再次申报等处罚方法。在调查和处理学术不端行为中，包括初步询问、正式调查、决定、复审等一系列程序。有两点非常突出，一是注重内部职能分离，即负责调查和最终做出决定以及复审的具体人员是不同的；二是程序保障，给予被调查人即项目负责人听证和陈述意见的机会，澳大利亚除了要求依托单位和项目负责人要建立一整套制度预防学术不端行为，包括如何保存原始记录、同行评议如何进行等都有明确规则，还要求依托单位在发生轻微学术不端行为时及时制止。如果出现可以界定为严重的学术不端行为时，要启动由依托单位进行的内部调查或者由依托单位之外的独立小组进行的外部调查，并将调查结果通报所有相关方，包括被调查人员、其他单位的合作研究人员、资助机构、学术刊物编辑和专业认证机构等，最终依托单位还要针对本机构人员做出处理决定，以确保调查结论和处罚决定的合法性。 德国对学术不端的治理是全方位的，首先注重预防。德国的刑法、民法、高等教育法等相关法律中均有一些细致的、操作性较强的条款对科研不端行为进行约束。1997年，在震惊世界的赫尔曼布拉赫事件发生之后，德国成立了包括国外知名学者参加的职业自律国家委员会。该委员会在详尽考察和调查的基础上提交了《关于保障良好科学行为的建议》，提出了涵盖良好科学实践的主要原则以及科研不端行为的指控调查程序的建议，要求各大学和科研机构确立良好科学实践的规则，制定处理科研不端行为指控的程序，建立相应组织架构，同时还就科研人员培养、数据保存、作者资格的确定、基金使用等具体问题做出规定。这一建议被各高校和研究机构采纳，建立了自我监管机制。 加拿大对学术不端行为的规范和追责有自己的特点，是由加拿大卫生研究院、自然科学与工程研究理事会、社会科学和人文学科研究理事会三家机构一同制定了相关规则，并在三家机构之外单独成立调查机构对学术不端行为展开调查，出具意见并追回经费等，从而保证了追责机制的公正性和权威性。日本对学术不端行为也有完善的制度规定，在经过预备调查、正式调查、认定和申诉程序之后，要对学术不端行为根据严重程度做出处理决定，包括终止资助、追回已拨付资助，而且根据严重程度有可能会在相当一段时间不允许再次申请日本学术振兴会以及相关科研项目资助。［6］ 从各国对学术不端行为进行追责的组织机构、程序流程和责任类型来看，都对学术不端行为高度重视并且有相当完善和体系化的规定，既在规范层面注重预防和管理，也在追责方面注意依法严格进行，并且对正当程序予以足够的关注和保障，从而使得法律责任部分成为整个基础科学研究管理中的重要组成部分，进而为促进符合科学伦理和诚信的学术氛围起到不可替代的作用。 六、结语 综上所述，我们可以发现域外各国对于在科研资助和管理方面的立法是相当完善的，这对于我国科研资助和管理的立法和修改也有着重要参考价值。自1981年11月我国建立科学基金制度以来，以《科技进步法》《国家自然科学基金条例》为主的一批法律法规开始对我国科研资助体系进行规范。近年来，随着我国财政大幅增长，政府加大了对于基础科学、创新科技的研发支持力度，尤其是2014年国务院印发《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革方案的通知》之后，对我国科研资助项目的管理水平和管理能力都提出了更高的要求，对于国外先进管理方式的研究和立法的借鉴也愈显重要。通过本文以上对于域外主要国家政府资助科研项目立法中涉及的诸如项目设定权、项目申请与依托单位、项目申请救济制度以及科研不端责任制度等重要问题的研究，希望对我国相关领域的立法和法律修订有所借鉴。 ［参考文献］ ［1］1999年日本独立行政法人通则法［Z］.平成11年7月16日法律第96号. ［2］日本文部科学省设置法 ［Z］.第4条第48号规定有关日本学术振兴的事项归属日本文部科学省管辖. ［3］毕洪海.本质上政府的职能［J］.行政法学研究，2005（1）. ［4］The Heinz Maier-Leibnitz Prize（莱布尼茨奖）. http：//www.dfg.de/en/research_funding/programmes/prizes/maier_leibnitz_prize/index.html. ［5］唐伟华，黄玉.澳大利亚国家科学基金法律制度研究［Ｍ］.北京：中国社会科学出版社，2014：99. ［6］日本文部科学省设置法 ［Z］.关于应对研究活动中不正当行为的指导方针.