以比较法角度看我国政府信息公开制度

　　一、政府信息公开的定义及其理论基础 　　本文所称的政府，仅指狭义意义上的政府即仅指国家以及其他行使行政管理职能或者提供公共服务的行政主体，而不包括人民代表大会、人民法院、人民检察院以及其他国有。尽管在实践中上述部门已经广泛推行“审判公开”、“检务公开”与“立法公开”等举措，但本文并未将它们包括在讨论范围之内。 　　在探讨政府信息公开理论基础之前，首先需要弄清何谓政府信息公开？根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的有关规定，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，通过法定形式和程序，主动向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的法律制度。这里的政府信息除了具有一般信息的特征外，还具有行政性、可靠性、合法性、资源性等自身特点。政府信息公开是政府权力运行过程或其结果的表现形式，是行政法律制度中的一项基本制度，具有深厚的理论基础： 　　（一）宪政理念 　　公民的知情权是信息公开的基础。《中华人民共和国宪法》中明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”、“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。这就以宪法的形式确认人民享有参政、议政以及享有知情权的权利。同时，根据人民主权理论，行政机关所享有的一切权力均来自于人民权利的让渡和宪法的授权，正是基于此行政权力才拥有了正当性和合法性。因此，人民必须有一定的途径了解政府是否在授权范围内行使行政权力，政府也有义务公开其相关信息，让人民广泛参与到行政管理活动中，实现人民主权。 　　（二）法治理念 　　法治理念即依法行政原则。法治理念要求政府必须依法行为，在行使行政权力过程中的每一个阶段和步骤都应当以相对人和社会公众看得见的方式进行。如果在政府信息被严格保密的情况下，公民没有获知政府信息的渠道，也就无从获得政府所为行为违法的证据，难以追究其违法行使权力的责任，这将最终导致构建责任政府成为泡影。 　　（三）服务行政理念。随着我国法治进程的不断深入，政府角色已经从管理者逐渐向服务者进行转变，行政相对人的角色也从被管理者转变成了行政参与者。这种角色转变使得政府机关处于与公民平等的法律地位，不再拥有绝对的优越权。国家机关作为服务主体，其服务地位要求其公开在行使行政权力时所掌握的各种信息，为公众提供公共服务，以实现社会公平、正义，从而获得公众的信任和支持；而公众为了自身的发展，以及更好的从国家机关获得服务，也就要求知晓有关自身利益的一切信息，以监督行政机关，维护自身利益。 　　二、各国政府信息公开法律制度的考察与比较 　　（一）瑞典 　　瑞典是世界上第一个建立政府信息公开法律制度的国家。瑞典于1766年制定了《出版自由法》，规定市民有接近公文文书的权利，以此作为防止公务人员违反法律、滥用职权的手段。 　　瑞典的宪法不同于其他国家的宪法模式，它不是一部宪法典，而是由四部宪法性文件构成，它们是《政府宪章》、《王位继承法》、《出版自由法》以及《表达自由法》，其中三个法律文件专门对言论自由和信息自由作出了规定，可见政府信息公开制度在瑞典的重要性。在公开工作程序上，通过《出版自由法》明确规定任何人经申请都有权获得依法应当公开的官方文件，且该官方文件的查阅是免费的；公共机关在审查和批准查阅官方文件的申请时不得对申请人的身份及动机进行调查，除非这种查是必须的。 　　在公开范围上，瑞典为了明确规定对于公民信息自由的限制，于1980年制定了《保密法》，该法详细列举了各种需要保密而不向公众公开的政府文件的范围，并明确规定除此之外公众都有权利要求查阅。其次，瑞典政府信息公开制度的监督机制非常完善。瑞典主要通过发挥媒体和非政府组织在权利保障中的作用，并在国家体制中设立监察专员制度，专员由国会监察专员、律师协会主席以及新闻出版组织合作委员会主席共同组成的一个特定委员会任命，负责监督新闻职业道德守则的实施、调查有关报纸和刊物违反职业道德守则的投诉，并负责对违反职业道德行为展开主动调查和解答公众疑问等职责。新闻出版监察专员制度对保护公民自由、解决纠纷发挥着重要的作用。 　　（二）美国 　　除瑞典以外，美国是世界上政府信息公开制度最为发达的国家，其《信息自由法》规定完备，业已成为世界各国效仿的典范。美国的《信息自由法》经过1974年、1976年、1978年和1986年四度修正以及四十年的适用与完善，已经形成了一套较为完备、可行的政府信息公开法律制度。 　　首先，政府信息公开立法的内容具体、可操作性强。美国的政府信息公开主要通过《信息自由法》列举及概括出应当公开的信息，一类是行政机关应当主动公开的信息，这包括行政机关及时地在《联邦政府公报》上公布的信息和行政机关保证公众可以查阅、复制的文件；另一类是依公众申请公开的信息，只要申请具有合理描述档案材料，符合已公布的关于时间、地点和应遵循程序等有关规定，就应当根据申请立即向申请人提供所需档案材料。 　　其次，美国具有较完善的救济机制。美国《信息自由法》赋予了申请人在申请被行政机关拒绝时，有权通过“行政救济程序”与“司法救济程序”两个途径获得救济的权利。 　　最后，美国的政府信息公开制度具有完备的立法体系。美国的政府信息公开制度不仅仅是一部《信息自由法》，还包括《联邦行政程序法》、《联邦咨询委员会法》、《阳光下的政府法》、《隐私权法》等一系列的法律，这些法律之间形成了一个既相互独立、又有机联系的整体。 　　三、律师市人民政府信息公开工作相关情况 　　北京市人民政府自《条例》2008年5月实施以来至2008年12月31日止，通过在“首都之窗”门户网站设立的政府信息公开专栏主动公开政府信息280665条；通过《北京市人民政府公报》公开地方性法规，政府规章，市政府及市政府办公厅、市政府工作部门制发的规范性文件等431项信息。 　　此外，还依据《条例》第13条的有关规定，全市各行政机关正式受理公民、法人或者其他组织根据自身生产、生活、科研等特殊需要提出的政府信息公开申请3631件，其中市政府工作部门2179件，区（县）政府1452件。其中，“同意公开”1477件，占总数的46.71%：“不予公开”332件，占总数的10.50%：“信息不存在”880件，占总数的27.83%：“非本机关掌握”339件，占总数的10.72%：“申请内容不明确”告知申请人更改、补充134件，占总数的4.24%. [page] 　　四、我国政府信息公开制度存在的不足 　　通过上述数据可以看出，一方面北京市各级行政机关在开展政府信息公开工作的过程中，普遍采取在网站公布信息以及通过政府公报的“高位”姿态和工作方式予以公开；而在处理依申请公开事项时又以“非本机关掌握”或直接答复“不予公开”回应申请，在依申请公开申请中最终“同意公开”所占比重较少。另一方面，针对居住人口超过两千万人的国际都市来说，全年只有三千余人对政府信息提出公开申请也充分说明了公民对提请公开政府信息的热情尚未激发。上述事实说明，我国政府信息公开的实际效果尚不尽如人意，政府信息公开法律制度仍存在一定不足，需要逐步加以完善。 　　第一，政府信息公开的立法定位于国务院法规层面，立法位阶与立法的价值目标出现偏差，政府信息公开的主体存在某种程度的局限性。我国政府信息公开的立法体系，是以《条例》为专门立法，以《立法法》、《保密法》、《档案法》、《法》、《》等相关法律法规中的有关规定为补充的体系。从立法技术角度分析，作为专门规定政府信息公开工作的《条例》仅是一部行政法规，相对于法律而言效力层次不高、制约性较弱。 　　第二，政府信息公开原则与保密原则之间关系不够协调。我国政府信息公开制度“以公开为原则、以不公开为例外”的原则与世界各国政务公开理念是完全一致的，但与此形成鲜明对比的是我国现行保密法规和档案法规的原则是“以不公开为原则、以公开为特例”。《条例》规定：“行政机关发布政府信息涉及其他行政机关的，应当与有关行政机关进行沟通、确认，保证行政机关发布的政府信息准确一致。行政机关发布政府信息依照国家有关规定需要批准的，未经批准不得发布”。“行政机关在公开政府信息前，应当依照《保密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查”等。这与美国《信息自由法》没有规定在信息发布前应遵守哪些保密措施或者是审查机制，只是规定可以不予公开的九类事项，其他信息一律对外公开的作法形成极大反差。这容易使“涉密”将成为政府部门拒绝向公众提供信息的借口亦或障碍。 　　第三，行政信息公开缺乏相应的制度保障。由于我国缺乏统一的《信息公开法》，行政信息公开在政府的引导下前进，具有浓厚的政策性，缺乏相应的制度保障，导致我国行政信息公开存在很大的随意性和不稳定性，有时甚至只是政府的一个文件就影响行政信息公开的进程，信息公开难以落到实处，公民权利受到侵害时救济途径匮乏。同时，政府信息公开管理部门趋于多样化，例如北京市就专门在政府办公厅下设立信息公开办公室，而部分市县却将信息公开工作划入信息办等其他部门，各种形式的公开往往各自为政，相互之间缺少统一性和协调性，对于信息时代的信息公开缺少全盘规划和部署，这导致了“政府信息部门化、部门信息利益化”现象的发生。 　　五、完善我国政府信息公开法律制度的对策与建议 　　（一）提高立法位阶，逐步拓展信息公开主体 　　按照，行政法规不能给人大、法院、检察院设立公开信息的义务。实践中，地方各级人大、法院、检察院以及社区、村镇、企业等都在进行审判公开、检务公开、村务公开、厂务公开，甚至于校务公开和医务公开，这表明信息公开已成为社会发展的大趋势，而《条例》作为一个法规不能对上述公开工作加以规范，而且在与其他相关法律法规冲突时无法自动解决。从着眼国家民主化进程的长远目标，经过逐步积累经验，在条件具备时，应由全国人民代表大会或其常务委员会适时制定《国家机关信息公开法》。 　　（二）理顺政府信息公开原则与保密原则的关系 　　针对《保密法》、《公务员法》等法律对国家秘密的规定存在的分类标准模糊、范围过于宽泛等问题，建议明确界定国家秘密的范围，对保密事项进行科学分类，以具体而明确的列举式立法加以规定。同时，为了解决现存定密范围过大，定密偏多、密级偏高的现象，必须适时对《保密法》进行修订，完善定密监督程序，做到依法行使定密权。明确规定解密的权限和程序，强化解密活动的监督制约。改变目前只定密，不解密，甚至国家秘密“一定终身”的倾向。 　　（三）扩大行政信息公开渠道，明确程序，建立政府信息公开的监督机制 　　政府应对政府信息公开的范围、程序、方式、期限等作出明确规定，以便抑制不公开条款对政府信息公开规定的虚化，使政府部门和广大公众都能明了哪些信息可以公开，哪些信息需要过一段时间才能公开或不公开。同时为了更好地实现政府信息公开，要从行政机关的内部监督、司法机关对行政权的监督、人大的监督、社会公众和新闻媒体的监督，这四个方面建立起一套科学合理、法制化、制度化、简约公正、良好畅通的政府信息公开的监督机制。 北京市政府法制办 张 童