气候变化法律应对实证分析

——从国际公约到国内法的转化 关键词: 气候变化/法律问题/外部/内部/理性回归 内容提要: 气候变化问题的全球性决定了构建应对气候变化对策必须集合各领域的通力合作的，法律应对机制是必不可少。以往，我们常常将关注点放在气候变化国际法律制度领域的基本问题研究上，而未真正对气候变化国际法律制度进行认真剖析，找出其目前和未来发展阶段的不足之处；更没有在国际实证分析的基础上，结合我国目前的实际情况，做出完整的法律构架，实现国际法的国内法转化，使气候变化的应对能真正落到实处，毕竟《京都议定书》的实现需要各国知之践行；尽管有必要强调共同但区别原则，但是中国作为负责任的大国，有必要提升“道义责任理念”，从自身内部法律实践做起，为温室气体的减排落实真正尽一份力。 自1980年代末以来，全球气候变化不仅仅成为国际社会共同关心的重要环境问题，同时也发展为人类能否可持续发展的生存问题。气候变化问题以及应对气候变化所需采取的措施，涉及自然生态系统和人类生产生活的方方面面。气候变化所导致的气温增高、海平面上升、极端天气与气候事件频发等，对自然生态系统和人类生存环境产生了严重影响。气候变化问题已引起全世界的广泛关注，成为当今人类社会亟待解决的重大问题。 国际社会针对以上情况，并未袖手旁观，在不同的历史阶段，达成了诸多国际协议。但是，无论是《联合国气候变化公约》提供的应对气候变化的国际合作基本法律框架和原则，还是《京都议定书》具体规定的温室气体量化减排义务，都仅仅停留在国际法的领域。而在各国国内法领域，都需要在公约的指导下建立自己的法律应对体系，使得公约的执行真正落在实处，实现“外部”到“内部”（注释1：这里笔者拟对“从‘外部’到‘内部’的理性回归”做如下几点解释：一、“外部”是指对有关气候变化的国际公约及其执行文件，“内部”是指各国本国气候变化法律制度的构建；二、这里主要借用的是国际法的国内转化理论，因为考虑到气候变化问题的解决不仅仅需要依靠国际条约的约束，更需要各国根据本国实际情况，在分析借鉴气候变化国际法律制度不足的基础上，制定出本国的气候变化应对法律制度，从而“以小聚大”、“以点带面”，最大限度地实现国际条约所规定的目标，甚至是“超前实现”。中国作为负责任的大国，更需要在此方面先知先觉，做出表率。）的理性回归，而不是成为各国顶礼膜拜的“花架”。中国作为一个负责任的发展中国家，对气候变化问题给予了高度重视，专门成立了国家气候变化对策协调机构，并根据国家可持续发展战略的要求，采取了一系列与应对气候变化相关的政策和措施，为减缓和适应气候变化做出了积极的贡献。作为履行《气候变化公约》的一项重要义务，中国政府于2007年6月4日制定了《中国应对气候变化国家方案》（注释2：《联合国气候变化框架公约》要求所有缔约方制定、执行、公布并经常更新应对气候变化的国家方案。我国的气候变化方案的颁布，表明了我国作为公约缔约国，对公约执行的决定，为“未来承诺”做好准备。本文所称的“未来承诺”是指在第一个承诺期（2008年－2012年）后我国可能会顺应国际潮流和国际社会气候变化外交的压力所要做出的承诺。）。该方案明确了到2010年中国应对气候变化的具体目标、基本原则、重点领域及其政策措施；另外2008年10月中华人民共和国国务院新闻办公室又对外公布了中国自己的白皮书：《中国应对气候变化的政策与行动》，我们可以将其看成是中国应对气候变化实践迈出的第一步，也可以看成是中国自己的“京都议定书”，只是该行动政策在一些方面还规定得比较简约，也没有相应的法律约束机制保障，所以在与国际政策衔接以及法律制度的完善方面还需要我们做出更多的努力。[1]因为第一个承诺期（2008年－2012年）后，我国可能会应国际潮流和国际社会气候变化外交的压力做出减排承诺。如何从法律的层面做好相关应对措施准备，笔者将分“过渡期”完善和“未来期”构想予以架构。从外到内、从点到面、由近至远。 一、气候变化法律应对的国际法实证分析 尽管《京都议定书》对气候变化公约的具体实施提供了合理有效的执行方案，但是《京都议定书》还存在一些不足之处，需要我们认真剖析，从而为气候变化应对“外部”到“内部”的理性回归做好准备，为我国相关法律制度完善提供借鉴，制定出适合本国国情的气候变化执行方案。 可以说，《京都议定书》朝着温室气体减排方向迈出了可喜的第一步，但作为各方谈判妥协的产物，它仍遗留下许多悬而未解的“后京都”问题。其实全世界都应该认识到，“我们是在同一个战壕里。”共同应对气候变化，在联合国框架内讨论未来的国际减排协议。 对于京都议定书，笔者拟分先天缺陷和后期执行困境两部分予以分析： （一）《京都议定书》的先天缺陷 1．减排的基准年存议及设计初衷低 温室气体量化减排义务不仅是《京都议定书》的核心义务，也是应对气候变化国际法律制度的核心义务之一，它是目前国际社会最为关心的问题。由于《京都议定书》的谈判时间较为紧张，且涉及各方核心利益，其规定的温室气体量化减排义务存在不合理之处，最突出的表现就是减排的基准年存议及设计初衷低。公约的重要目标是到2000年把大气中的温室气体浓度稳定在1990年的水平，然而多数主要国家都没能实现这一目标，执行谈判中依然将1999年作为基准年，的确使人心存疑惑，对此可以评价为执着，但笔者认为也需考虑各国自身执行力的实际情况，否则就会出现“开出天价，无人买单”的局面。另外在减排任务分配上，也没有充分认识有些国家的“潜力”，出现“多者富裕，少者紧缺”的现象。对于勇于承担更多任务者，我们的态度应该是积极鼓励，而非压制。例如，早在谈判制订《气候变化公约》时，欧盟就曾提出2000年应在1990年基础上减排20%[2]（P192）。在谈判制订《京都议定书》过程中，欧盟曾在研究的基础上建议设定减排15%的指标，这说明，有些国家是有巨大的减排潜力的。而《京都议定书》所设指标只是欧盟提议的三分之一。分析表明，如从主观上愿意遵守并执行《京都议定书》，客观上，附件一国家完成《京都议定书》为其设定的减排指标均无实质困难，这不仅包括已经批准《京都议定书》的欧盟最初的15个成员国、日本、加拿大、新西兰等，也包括拒绝批准《京都议定书》的美国和澳大利亚。这说明，一些国家在最后也是考虑到了温室气体排放遏制与本国经济的冲突，所以在真正达成协议时有所保留。这正印证了一个道理：在寻求中间路线时，往往是不公平的。应该综合考虑发达国家的过往排放量，根据不同的情况，在发达国家之间也做出一个不同的减排标准和目标、计划。对工业化程度高，世界“温室气体”排放升高有“突出贡献”的国家就应该多承担减排任务，这样才能达到真正的公平。说简单点就可以归结为减排义务承担主体设置不科学，因为减排指标再度缩水附件一缔约方中除发达国家外，还包括大量经济转型国家。这些国家以前苏联加盟共和国和东欧国家为主，其经济水平在20世纪90年代有巨大滑坡，相应地，其温室气体排放量也较1990年减少了很多，很多国家至2012年也未必能恢复到其1990年的水平。这些国家实际上不用采取任何措施，就能实现《京都议定书》为其设定的减排指标，而且还能超额完成任务。其超额部分数量巨大，其中一部分将以“温室气体减排额度”的形式，通过《京都议定书》设立的“灵活三机制”项目，以较低价格转让给发达国家，使发达国家更轻松地实现其减排指标。在今后承诺期中，经济发达国家可继续作为附件一中的国家之一部分承担减排义务，但应充分考虑到其经济水平的特点，为其设定较为严格的减排指标。同样的道理，具体到我国，在具体分配各省各市的减排任务时，也要考虑到过往发展和排放情况，根据具体的经济发展状况，决定承担多少任务。 2．排放指标设置不合理 《京都议定书》第3条第1款为附件一缔约方明确设定了一个整体指标，即2008年至2012年（注释3：2008年－2012年也就是我们通常所说的《京都议定书》第一承诺期。）温室气体排放总量从1990年水平至少减少5%；（注释4：《京都议定书》第3条第1款规定：“附件一所列缔约方应……使其在2008年至2012年承诺期内这些气体（作者注：这些气体指温室气体）的全部排放量从1990年水平至少减少5%。”）《京都议定书》附件B为每一个附件一缔约方分别设立的具体减排指标，其累积之和实际为附件一缔约方整体减少5．2%。无论是5%，还是5．2%，这个指标都有些偏小，对应对气候变化没有实质意义，其形式意义大于实质意义。 1992年生效的《气候变化公约》要求附件一缔约方在上世纪末将温室气体排放回复到“较早水平”（注释5：《气候变化公约》第4条第2款第1项规定：“每一个此类缔约方……，……同时认识到至本世纪末使二氧化碳和《蒙特利尔议定书》未予管制的其他温室气体的人为排放回复到较早的水平，将会有助于这种改变，……”。）。从字面来理解，《气候变化公约》规定中的“较早水平”很容易引起歧义的，或者说是不明确的，是较20世纪末更早的水平，还是较《气候变化公约》通过时即1992年更早的水平，《气候变化公约》并未明确表明。这些现象在各国制定自己具体的实施计划时就要注意予以避免，注意用词的严谨性。当然，我们可以根据现在通常的理解去推测目前公约中相关词目的含义，笔者认为，考虑到《京都议定书》的基年与《气候变化公约》“较早水平”是一脉相承的，而《京都议定书》又将基年确定为1990年，所以我们有理由相信，《气候变化公约》规定的目的是要求温室气体排放回复至公约签署前，即1992年前某一年的水平（注释6：事实上，目前，在国际实践中的通常理理解的“较早水平”也就是指1990年的水平。）。 综上所述，根据公约规定，附件一缔约方应在上世纪末将温室气体排放回复到1990年水平。在此基础上，根据议定书的规定，自2008－2012年，附件一国家要在1990年基础上减少5．2%。这意味着，从2000年至2012年，附件一国家平均每年只需减少1990年排放量的0．5%左右，即可实现《京都议定书》规定的量化减排目标。每年0．5%这样一个指标确实是偏小了一些。还有一点更为重要，笔者认为，温室气体的排放应该有一个阶梯性，不应该规定每年的排放标准相似或相同，应该将设置的数值逐年上升。因为自然资源也是不断消耗的，只有将数值设置为上升势态，才能抵消自然资源的自然消耗值，实现真正的减排目的。 3．温室气体削减目标确定的科学性不足 数量目标似乎考虑了各个国家的特殊经济状况和国家之间的公平性，但是数量目标的决定过程显得有些草率，只是政治妥协的结果，并无科学依据支撑。很多缔约方在并不清楚自己的减排经济负担、也未制定出清晰的操作规则之前就匆忙决定数量目标是不合适的。笔者认为今后的减排目标制定应该综合考虑各国的实际情况并在国际范围内通盘考量，当然科学数据的参考至关重要，这些都是气候变化治理的特殊性所提出的特殊要求。 4．承诺期略短 《京都议定书》规定的第一承诺期起于2008年，止于2012年，只有5年的时间。《京都议定书》通过后，国际社会对议定书规定进行了反思，认为第一承诺期只有5年，确实太短了，既不利于减排指标义务的履行和减排措施的长期执行，也不利于三个灵活国际合作机制的开展。因为任何项目的开展都是需要一个过渡和适应期的，如果时间太短，根本不能完成既定的目标，那么就只能依靠各国自觉的努力合作去实现，没有了法律的约束，相信效果就会大大不如从前。所以，对于第二个承诺期的时限，相关专家就提出应该长一些，但对具体期限尚无统一意见，笔者认为根据经济发展10至20年一个发展周期的经验，可以设定相应的温室气体排放年限。这样既有利于短期实施，也有利于长远实现。 5．发展中国家尚未参与议定书承诺 发展中国家，包括中国目前尚未参与议定书承诺，这固然符合“共同而有区别的原则”，但随着包括中国在内的发展中大国的经济发展和温室气体排放的增长，发展中国家在2012年前不用承担减排义务，事实上成了美国为自己辩解开脱的理由。其实，从某种意义上来说，这也成为本文写作的初衷之一，因为只有中国在气候变化方面加强研究，努力做好自我约束，自我实现，才能带动全球气候变化应对的良好实现，维护一个负责任大国的良好形象。这需要我们“理性的”去对待目前“过渡期”未承担减排责任时的“个人表现”（注释7：这里的“个人表现”实际上就是“中国表现”。）以及“未来期”责任可能承担的问题。可以说现在最好的方法莫过于根据国际法制定相应的国内法这种方式。 6．未设立关于技术转让的有效专门机制 先进技术是实现可持续发展与有效应对气候变化的重要保障。《气候变化公约》和《京都议定书》都有明确的关于技术合作与转让的条款，特别是发达国家与发展中国家在这方面合作的条款。技术转让问题是历次《气候变化公约》和《京都议定书》缔约方会议的必谈议题，《气候变化公约》缔约方会议还专门设立了技术转让专家组，尽管缔约方会议为此通过了大量的决定，但都因规定过于原则而无法在现实中发挥积极作用。如要实质性推动技术合作，需要在技术合作与转让体制上有所创新，做出特殊安排[3]（P12）。 7．灵活机制有转嫁排放之嫌 《京都议定书》为附件一中国家总体和各国设定的减排指标本已低得可怜，尽管如此，《京都议定书》还是为附件一的国家实现减排指标设定了各种灵活安排，这使得发达国家的实质性减排不断减少，造成了减排指标在实际中缩水。这些灵活安排主要表现在：其一，温室气体减排范围包括公约指出的六种温室气体，这使得发达国家可以选择减排难度较小的、次要的温室气体，而不是减排最主要的和减排难度较大的温室气体；其二，设立了所谓“灵活三机制”，即三种灵活的国际合作机制，允许发达国家在境外以低成本实现减排；其三，将造林、毁林、再造林以及农业活动的碳吸收“汇”的概念引入，发达国家可利用“汇”（即森林、草原、海洋等在大气中吸收CO2的物质或过程）吸收CO2的作用来帮助实现减排义务。 这样的设置对于发达国家来说，固然是“开面颜笑”，表面上似乎看起来也很公平，“有钱的出钱，有力的出力”，但是我们应该对过往排放有一个深度的总结，合理运用“公平但有区别原则”（注释8：这里说注重公平但有区别原则，只是就国际条约目前状况的分析，力求为我国自身气候变化法制建设提供一个借鉴。和本文强调的“道义责任”，以及气候变化问题解决的国际法的国内法转化并没有冲突。）。 笔者认为，应该在今后的义务设置中考虑发达国家既应向发展中国家提供技术支持，又能对其自身有一个“量度”的减排承担。这样才能真正抵消其前期的“肆虐”，实现真正的公平。 （二）实际执行过程中遭遇的困境 1．实际执行中的资金数额不充足 发达国家应向发展中国家提供资金支持，这是《气候变化公约》和《京都议定书》的明确规定。目前，《气候变化公约》下建立了“最不发达国家基金”，《京都议定书》下建立了“适应性基金”和“气候变化特别基金”。其数额都是十分有限，对帮助相关国家提高能力，推动各国有效应对气候变化的作用也是有限的，可以说是“杯水车薪”。一些发达缔约方曾单方面宣布将天文数字的资金用于支持发展中国家的工作，但由于这笔资金未纳入上述三个基金中，而是通过世行、亚行、全球环境基金、联合国环境署的项目、双边合作项目或援助等分散的渠道流向发展中国家，不仅其规模效应未能得以充分体现，而且其执行与否也无从查证。 2．“灵活三机制”的执行程序和方法复杂 三个灵活国际合作机制在为发达国家减小了减排难度和压力的同时，也为发挥市场因素的积极作用创造了条件，特别是为发展中国家提供了一些先进的技术和大量的资金，对发展中国家实现可持续发展有推动作用。《京都议定书》通过以来，国际社会的普遍反映是，“灵活三机制”的程序和方法学问题太过复杂，其中，规定发达国家与发展中国家项目合作的清洁发展机制的程序和方法学问题格外复杂，增加了项目开发成本，提高了门槛，不利于这些机制的大规模开展[4]（P45－46）。 具体到我国今后的执行，也可以考虑在国内不同省市间搭建合作机制，正如“让一部分人先富起来，先富带动后富”一样，“温室气体减排”也应该“先进带动落后”，积极合作必不可少。 3．气候变化适应问题关注度不高 适应与减缓是应对气候变化的两个车轮，缺一不可。但由于种种原因，发达国家对减缓问题更为关注，因此，在现有机制下，关于减缓问题的安排占据主流，而关于适应问题的考虑未能得到同等重视。最近，在发展中国家一再要求下，国际社会才逐渐提高了对适应问题的重视，对该问题的考虑才刚刚起步。 “适者生存”的道理人人都懂，具体到“地球人”，我们不应该仅仅强调气候环境对自身的“有效供给”，更应强调我们自身对气候变化有效控制的贡献。 4．与其他条约的冲突 美国倡议发起了“碳收集领导人论坛”、“甲烷市场化伙伴计划”、“亚太清洁生产与气候伙伴计划”、“氢能经济伙伴计划”等多边或区域性国际安排。虽然这些文件均不具法律约束力，但它们的内容将对应对气候变化国际法律制度的发展产生重大影响。尽管在这些区域性多边安排的文件中均明确规定其遵守《气候变化公约》的原则和规定，是《京都议定书》的补充，而非替代，但是，如何更有效地协调和整合这些多边安排与应对气候变化国际法律制度，是国际社会面临的一个难题。 二、从国际公约到国内法转化的理论分析 （一）国际法律构架是国际社会共同需求解决的途径 无论气候变化国际公约及其议定书在实践性上存在如何的“诸多不便”（注释9：事实上，公约和议定书由于其本身的一些不足，造成了实际情况中的一些执行不利并产生了实际情况不理想的诸多局面。这些本文都会在外部实证分析部分予以论证。），我们也不可以否认其在现有情况下所发挥的作用。毕竟国际法的制定是国家意志之间的协议（注释10：这里应该是指适应一定历史时期生产力发展水平的国家意志之间的协议。），没有统一协议的达成，就会变得“停滞不前”，其实，这也是我们通常所指的国际法的强制力是以国家单独、集体或通过国际组织采取措施为保障的。法律的基本特征之一，是法律对其主体具有强制性的拘束力，任何一个主体违反了法律，都要承担法律责任直至受到法律制裁。尽管不同于国内法的强制力，国际法并不是由国家有组织的强制机关如军队、监狱、警察、法庭等保证实施的，但是从现有状况来看，国际法、国际公约仍不失为目前解决气候变化问题的有效方式。毕竟在世界经济向前大步迈进的今天，想让人们摒弃人性的自私，放弃追求私利的欲望，也不是一件很容易的事。这个时候，通过多方协商而来的气候公约就成了各方自己实践的前提和指针。 （二）气候变化公约最终需要国内法律的支撑 1．国际法的国内转化适用 有关国际条约在国内的适用和地位，目前各国的态度不一，普遍的做法是民商事范围内，条约可以优先适用；民商事以外的条约则需要根据与该条约相关的法律规定，结合条约本身的实际情况进行具体考察才能做出恰当的结论。例如，目前我国《宪法》没有做出统一明确的规定，条约的直接适用、条约与相关国内法并行适用、条约须经国内立法转化才能适用，这三种情况都存在。一般认为，在民商事范围内，中国缔结的条约与国内法有不同规定，条约可以优先适用。民商事以外的条约则需要根据与该条约相关的法律规定，结合条约本身的情况进行具体考察才能做出恰当的结论。如《WTO协议》在国内的实施就主要采取“转化”的方式，排除了《WTO协议》文件在中国法院的直接适用性。 尽管，我国目前还没有明确地表明以何种方式去实现气候变化公约的目标（注释11：笔者认为，一个重要的原因是由于中国目前还没有明确的承诺任务。），但我们可以从《中国应对气候变化国家方案》的制定以及各级地方政府的具体方案看出，我国不管是在目前规划还是“未来期”任务承担上，主要采取的还是“国际法向国内法转化”的方式（注释12：笔者认为这种方式不仅仅有利于维护我国的根本利益，实现合宪，更重要的是气候变化公约只有转化为国内法，才能真正的去实现减排的目标。气候的变化由人类引起，也必须具体到个体去约束，防止继续恶化，这种“个体约束”，可以看成是“国家个体”的约束，也可以看成是“个人个体”的约束。）。 2．政府目前的举措 2008年6月30日上午，中国《省级应对气候变化方案》项目在北京正式启动[5]。该项目旨在采取具体措施，帮助中国在省级层面上应对气候变化问题。从这里我们可以看出中国已经意识到了自身“内部消化”的问题，并正在积极践行。 为应对不断加剧的全球变暖给全人类带来的挑战，作为签署《联合国气候变化框架公约》的缔约方，中国正式颁布了《中国应对气候变化国家方案》。不过，由于受到能力、技术、资金等各方面的制约，在很多地方，真正落实的情况并不令人乐观。为此，中国国家发展和改革委员会气候办公室启动了许多地方项目，来促进国家方案在地方上的具体落实。这些项目主要由联合国开发计划署（UN-DP）、发改委和中国国际经济技术交流中心共同执行。事实证明，这些试点省份需要尽快改变原有一些政策，选择进一步与气候变化相适应的计划，并制订出相关的法律法规，（注释13：可见，法律对人为导致气候变化的控制和约束作用不言而喻。）从而与其他省市建立合作伙伴关系。 挪威驻华大使馆环境环保参赞史培尔在接受《财经》记者采访时表示，气候变化是目前国际社会面临的最严峻问题之一。像中国这样的发展中国家，由于应对气候变化问题的能力还比较薄弱，所以急需来自其他国家和地区如挪威和欧盟的技术帮助和资金支持（注释14：《联合国气候变化框架公约》第4条第7款规定：“发展中国家缔约方能在多大程度上有效履行其在本公约下的承诺，将取决于发达国家缔约方对其在本公约下所承担的有关资金和技术转让承诺的有效履行，并将充分考虑到经济和社会发展及消除贫困是发展中国家缔约方的首要和压倒一切的优先事项。”）。 从2007年3月，联合国开发计划署、发改委与挪威政府共同签署了《关于合作加强省级气候变化减缓与使用能力建设》的谅解备忘录。从2008年7月欧盟支持中国省市应对气候变化方案的制订来看，无论是国际社会还是我国政府自身都已经认识到了国际条约内部化的重要性，也即气候变化条约从外部关注到内部施行的理性回归。这次国际启动项目将持续到2010年底，试点省份的应对方案将在挪威政府和欧盟的指导支持下完成。相信将会为我国很好地完成“过渡期”任务提供帮助，同时也为“未来承诺”打下良好的基础。 （三）转变过程中理性补解 西蒙曾为《社会科学辞典》专门撰写了“理性”条目。经济学家一般用理性一词表示靠抉择过程挑选出来的行动方案的属性，而不是表示抉择过程的属性。达尔和林德布鲁姆这样说道：“一项行为是理性的，就是说，对于指定目标及其真实处境说，该行动被‘正确性’设计成为一种能谋求最大成功的行动。”理性概念是哲学与经济学两大学科的重要基石，也是理解西方近代古典文化传统不可或缺的概念性工具。理性认为人类应该追求的是更实在的东西。气候变化研究国际法的国内法转化，正是需要这种精神，我们不能停留在国际条约的呼号呐喊上，而是要想办法走向实际，努力地去实现，追求实在的东西。 笔者在本文中谈到的“理性”转化中的理性，不仅仅包含哲学和经济学中本来应有之意，还包括针对气候变化问题应对解决的特殊含义，试补解如下： 其一，“理性”指人类必须对目前气候变化给我们生活方方面面带来的影响有清醒的认识。全球气候变化问题的解决、温室气体排放目标的最终实现，都需要我们将“大问题”分散化，以小部分问题的解决带动全局；将“外部问题”内部化，将气候变化国际公约制定目标的实现，转化为“各国实现”。 其二，这里的“理性”还有另一层深刻的含意，这就是：包括中国在内的各国要将气候变化问题的解决内部化，根据自身的实际情况，制定本国相应的气候变化法律应对机制。中国基于大国责任，应慎重对待未来承诺问题，这并不是要否定“共同但有区别责任”，只是说在目前全球气候状况日益恶化的形势下，如果每个发展中国家都去强调“共同但有区别责任”，那么就会出现“局部不作为”，最终导致全球气候状况的日益恶劣，减排目标也成了“虚设”。 其三，理性不仅仅是一个词汇界定，其更深一层含意还在于提醒我们对于未来的正确认识。这不仅仅是我们对待目前气候变化状况的态度，同时也是我们认知未来气候变化走势时所应持的一种正确态度。这种理性不仅仅针对全国范围内的气候变化应对，还应针对小范围地区的气候变化应对策略。 其四，针对我国的特殊情况（注释15：当然笔者认为这种情况也适用于所有的未承担一期减排责任的国家。），这里的“理性”还特指一种从道义责任出发的“理性”，因为在目前所开始实施的一期责任里，我国和其他一些发展中国家是未承担减排责任的，我们不能以此为借口和理由对气候的良好运行维护说“不”，而应勇敢地面对并起到一个负责任大国的带头作用，认真研究未承担责任期（2008－2012年）（注释16：笔者在这里把这个时期称为“过渡期”。）的本国气候变化应对法律措施和“未来期”（2012年以后）的法律应对制度构建。 气候变化问题是全球共同面临的挑战，事关社会发展和人类生存，对于各国的能源发展、经济竞争力、科技创新以及生活方式都将产生重大的影响。近年来，随着中国经济的快速发展，有人在制造和散布“中国威胁论”的同时，又以各种不同形式抛出所谓“中国环境威胁论”、“中国环境责任论”等，说中国二氧化碳排放的快速增长抵消了国际社会在减排方面所作的努力，中国应承担与温室气体排放大国相称的国际责任等，这些言论也在时刻提醒我们摆对自己的位置，认真分析中国过去已经为全球应对气候变化做出的积极贡献，并坚信未来仍将是保护全球气候的中坚力量。 三、气候变化法律应对国内法导向设计 研究气候变化国际法律的目的，就是更好地为国内应对气候变化带来的种种“压力”做好准备，过渡期和“未来期”的法律制度建设都需要我们持续关注（注释17：联合国报告：中印等国应承担20%减排义务，富有的工业国应承担80%义务。）。 我国政府高度重视全球气候变暖问题，积极采取有效措施应对气候变化，认真履行《联合国气候变化框架公约》对发展中国家的要求，并于2007年6月发布了《中国应对气候变化国家方案》。这是发展中国家第一部应对气候变化的国家方案。自1992年联合国环境与发展大会以后，中国政府率先组织制定了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，并从国情出发采取了一系列政策措施。为我国缓解气候变化威胁做出巨大贡献。未来发展国内法律制度的建立，导向设计尤为重要，继续努力需要合理指引。 （一）减排指标、承诺时间设计的合理性 在未来中国自身内部减排指标的设置上，要借鉴国际经验。从大的方面来说，对于今后中国减排责任的承担，中国自身应有一个大概的意向；从小的方面说，对不同省份的不同情况，也要通过不同地区的历史情况、发展情况，做出相应的判断，做出合理配置。尽可能地实现合理性目标。 （二）强调区别责任的时候重视自身任务承担 笔者认为：共同但有区别的责任包括两个含义。首先，应对气候变化是全人类的共同责任，不分发达国家和发展中国家，只要是国际社会的成员，就都有责任为应对气候变化做出贡献，所以责任是共同的。中国与其他发展中国家对此是有充分认识的，我们毫无疑问地愿意承担自己的责任。同时，责任是有区别的，这也包括两个方面：一个是历史责任，即谁造成目前的问题；第二是各自的能力。比如对一个人均国民生产总值只有100多美元的不发达国家，对它提出非常具体的减排要求是不现实的，因为它不具备这方面的能力，它所面临的最主要的任务是解决人民的温饱问题。不同国家的能力不同，因此才是有区别的责任。历史责任，现实的发展阶段和能力不同，这就决定了国际社会每一个成员在共同努力中要扮演的角色。在“巴厘岛路线图”最重要的文件里，对发达国家有明确要求，同时发展中国家也要制定自己应对气候变化的具体措施，但前提是发达国家要为发展中国家在资金和技术上提供必要支持，使发展中国家具备这个能力。当然，中国作为一个负责任的大国，也不应该只是一味的等待发达国家的支持，其自身也要制定相应的任务承担计划，积极减排，为“世界降温”尽一份力。 （三）制定相关环境法律措施时兼顾国际贸易的良性循环 不管是发达国家，还是发展中国家，都是不断向前谋求发展进步的。对于目前的中国来说，也许这就显得尤为重要。和全球一样，中国气候与环境已经发生并将继续发生重大变化。气候变化给我国各地的生产生活造成了严重的影响。气候变暖远远超出一般意义上的气候问题和环境问题，对我国经济社会发展已经带来十分严峻的现实威胁，这种威胁仍将持续并不断加剧。 中国目前正处在经济快速发展阶段，如何才能在保证不降低经济发展速度的前提下实现对气候资源的保护，这不仅是环境学科关注的专属，也是我们法律人应该认真去思考的问题。中国尽管在第一个承诺期内没有“承诺责任”，但到了2012年，相信国际社会会给中国新的压力，在这么短的时间内中国如何在保证GDP不下降的情况下为“未来承诺”（注释18：这里所指的“未来承诺”是指2012年以后中国可能出于大国责任和国际形象将承担的减排承诺。）做好法律应对机制准备，的确值得我们深思。我们暂且可以把2008年到2012年这段时间称为“过渡期”，把2012年后称为“未来期”，这两个时期的法律制度建设都需要我们持续关注。我们也应该根据不同阶段的不同情况制定相应的法律制度。 （四）积极发展与发达国家之间的技术合作 我国人口众多、经济发展水平还比较低、生态环境脆弱，是最易受全球环境变化不利影响的国家之一，我国正处于经济快速发展阶段，应对全球环境变化形势严峻，任务艰巨。为了在国际可持续发展领域中切实维护我国的根本利益，必须积极主动参加全球环境问题的国际重大活动和国际合作，主动参与到国际规则制定的全过程当中去，这样既可开拓新的机会和发展空间，又可防止国际环境壁垒等制约。全球环境问题及其国际制度安排可能引发各国产业政策、能源政策、技术政策、财税政策和贸易政策等一系列重大调整，进而影响全球产业分工和贸易格局。我们要紧密跟踪国际发展的最新形势，结合全球环境问题的热点，组织开展重大问题的调研和分析，及时制定应对策略和方案。 （五）注重与贸易规则的调和 发达国家为了限制发展中国家的发展，将全球环境问题与贸易问题联系在一起，设置“环境壁垒”，实际上就是以环境问题为借口实行“重新包装的保护主义”，削弱和遏制发展中国家的发展空间和竞争力。我们要全面参与有关应对和解决全球环境问题的国际制度与规则制定的过程，提升我国在全球环境问题国际事务中的话语权，切实维护我国的根本利益。合理利用国际环境规则及其确立的资金、技术与项目合作机制，如《联合国气候变化框架公约》下《京都议定书》规定的清洁发展机制（CDM）等，为我国引进额外的资金援助、获取先进的技术与方法、吸引更多的资本投入，服务于我国的可持续发展。我们还要积极参与全球环境领域的国际重大行动，积极创造条件吸引相关的国际机构在我国设立总部或分支机构，鼓励和推动中国科学家和管理专家在国际研究机构中任职并发挥积极作用。 四、中国气候变化法律体制未来发展方向建议 鉴于以上国内法律体制构建的“注意”指向，我们就可以根据对我国目前的相关气候变化立法的分析，制定出适应相应阶段发展的法律制度。笔者在这里根据我国面临的不同形势和任务，分“过渡期”和“未来期”两个阶段予以构想。 （一）“过渡期”发展构想 “过渡期”有其自身的一定特性，那就是在这个阶段，我国是不承担减排任务的，但我们还是得有居安思危的意识，借鉴国际先进经验，采取相应的措施，为“未来承诺”做好准备。 1．完善立法体系 从实践意义上说，一个国家有无比较完备的气候变化立法体系，是衡量该国应对气候变化问题的水平高低的重要标志。首要的一点就是要加强和完善相应立法。“立法是执法、守法之本，立法质量的高低，直接关系到执法、守法效果的好坏。”[6]我国的气候变化立法目前面临着如何根据实施温室气体的排放控制战略的要求和借鉴国外的先进经验进行审视和完善的问题。有鉴于此，首先应当适时地结合我国温室气体排放控制战略的思路，制定一部综合性的能源基本法。其次，我国可以在将来出台《太阳能法》、《风能法》和《可再生能源法实施细则》等配套法律法规。 2．构建具体的法律制度 可以在《中国应对气候变化国家方案》引导下构建具体的减缓气候变化的法律制度。为了减少法律制度的重复和冲突，《国家气候变化基本法》（注释19：目前阶段可以考虑《气候变化基本法》，未来可以朝气候变化法典的方向努力。）应更多地侧重于下列制度：第一，碳排放信息统计监测考核制度；第二，森林碳汇相关制度；第三，碳排放权交易制度；第四，碳税制度；第五，气候可行性论证制度。这样可以和其他相关法律制度区分开来，形成独立的体系结构，更有利于其自身的不断完善。 2．强化和完善我国的能源管理体制 能源管理体制的建设是一个具有一定程度的根本性的问题。一个科学、合理、高效和统一的能源管理体制对于协调和整合各部门和各领域的温室气体排放控制行动具有极其重要的作用。因此，我国能源管理体制宜采取高级别的集中统一的宏观能源管理模式，建议通过能源立法确立国家能源部或者类似的综合性国家能源管理机构的法律地位。 此外，建议借鉴国外经验，在国家气候变化对策协调小组办公室的基础上适时成立高级别的专司温室气体排放控制的国家机构。如澳大利亚就设立了跨部门的国家温室气体办公室（AGO）。气候变化需要由政府作为公共利益的代表出面进行有效的协调和控制，成立高层议事协调机构负责制定气候变化相关政策，统筹协调各部门的工作，设立气候变化专家委员会，发挥专家咨询的作用，同时还可设立气候变化控制信用评级机构。最后，制定相应的法律责任机制，并加强气候变化的相关地方立法，提高各地气候变化适应能力。 3．加大对我国的气候变化立法和气候变化问题的宣传力度 美国著名法学家卡多佐曾深有体会地说道：“法律作为一种行为指南，如果不为人知而且也无法为人所知，那么就会成为一纸空话。”[7]这一真知灼见在很大程度上表明，“法律广为人知、深为人知”是法律得到有效执行的不可或缺的条件。我国的气候变化立法的执行也应当遵循这一基本定律。因此，我们应充分利用广播、电视、互联网、报刊等宣传工具，进一步加大对我国的气候变化立法和气候变化问题的宣传力度，加深全民对气候变化问题的认识，提高全社会的“环境意识”和“节能意识”等。 （二）“未来期”发展构想 根据新一轮“巴厘路线图”的讨论，未来中国一定会承担相应的减排任务，基于以上“过渡期”的法律体制构想和完善，笔者拟大胆地做进一步的构想，一方面，可以使今后的法律制定有一个方向定位，另一方面，可以使对我们目前的实践提出更高的目标要求。 1．气候变化法典的制定 各国应在气候变化国际条约的框架下，分析其不足，并根据本国的实际情况，制定环境法典。我国气候变化应对也要走法典化这条路。目前，我国在气候变化应对方面，权力分割现象严重，职能部门各自为政，仅仅依靠制定一部单行立法是不能将已分散的气候环境维护职能整合起来的。政府部门的管理职责可以分开，但由各环境要素总合起来的生态功能是统一的，是不可分割的。如何将现在分得很细的气候环境维护职能整合起来，使其有一个统一的指导思想、统一的原则、统一的制度，惟有走法典化这条路。 对于法典化的理解，笔者认为，我们不能停留在法律汇编的层面上，应当将其作为一个开放的概念。以前，法典编纂似乎只是大陆法系国家的传统，但现在英美法系国家也在制定法典。大陆法系国家与英美法系国家这几十年都在走融合这条路。现代的法典具有以往法典的外形，但其内容却是开放的。比如我国的气候变化法典，可以考虑分为法律与规章两部分。法律是相对稳定的，规章则具有一定的灵活性，它会及时地把这个社会需要规范、调整的内容吸收进来，反映到法典当中去。 气候变化法典的制定也许要经过多方面反复的论证，因为目前这方面专门的相关立法还比较少，很多停留在政策性指导方面，但我们必须有前瞻性，积极推进气候变化法典的制定。 2．双轨制的实行 《京都议定书》规定第一承诺期到2012年，2012年以后相信会出现一个新的或者后继的执行指导文件。可以针对目前的情况实施“双轨制”。所谓的“双轨制”就是要成立两个工作组，一个是《京都议定书》工作组，讨论附件一中的国家在第一承诺期结束后要做什么；另一个是公约下所有成员都参加的工作组，这个工作组的任务就是要研究如何全面加强公约的实施，包括减缓、适应、资金和技术等。目前，中国有两项任务，一是积极参加国际谈判，推动国际谈判取得成功；二是努力将自己国内的工作做好。无论国际谈判进行到哪一步，最后有什么结果，我们确立的可持续发展战略都是要坚决贯彻的。这符合中国人民本身的利益，也符合全人类的共同利益。当然如果有更好的国际合作，中国在这方面做的事情可能会更多一些。 尽管目前有些言论认为，“哥本哈根会谈”未达成实质一致，会毁损《京都议定书》的效力，但是我们必须看到《京都议定书》中规定的附件一中国家承诺义务期是要到2012年，已经承担了义务的国家因为某一个谈判没有取得进展就放弃承诺是不对的。同时，早在2005年就开始了关于2012年以后发达国家的减排谈判。不管谈判进程怎样，附件一中的国家已经承担的义务应该兑现，同时也应该按照在公约中承担的责任和义务，承诺在2012年以后继续率先减排。那么中国也会根据本国的实际情况做出相应的“应对准备”。（注释20：或者说是“承诺准备”。） 注释: 作者简介：郭冬梅（1980－），女，新疆昌吉人，西南政法大学教师，法学博士。 [1]国家发展改革委员会.中国应对气候变化国家方案（全文），前言部分。http://news．xinhuanet．com/poli-tics/2007－06/04/contents－6196399．Htm [2]刘大群．《联合国气候变化框架公约》评述［J］http://ielaw.uibe.edu.cn/fxlw/gjjjf1/gjhjf//中国国际法年刊［G］.北京：中国对外翻译出版公司，1995：192． [3]赵军．气候变化漫长的15年谈判［J］//中国国际法年刊［G］.北京：中国对外翻译出版公司，2006：12．[4]苏伟、赵军．蒙特利尔气候变化会议成果显著［J］//中国国际法年刊［G］.北京：中国对外翻译出版公司，2007：45－46． [5]张瑞丹．中国《省级应对气候变化方案》项目在北京正式启动［EB/OL］．［2008－07－01］http://www．cai-jing．com．cn/2008－06－30/100072301．html． [6]谷安梁．立法学［M］．北京：法律出版社，1993：54． [7]博登海默．法理学——法律哲学与法律方法［M］．邓正来，译，北京：中国政法大学出版社，1999：326．