美国政府预算管理的法律基础及其启示

　　摘要：“三权分立”是美国政治体系最重要的政治原则，也是美国预算决策的基本原则。分权是为了防止权力滥用，以“三权分立”为基础，联邦政府、州和地方政府的收入支出及预算过程得以约束并互相制衡。鉴于此，中国应针对预算管理法治化方面的不足，积极建立起防止预算权力滥用的分离制衡机制，确保公共资金的效率运营，完善政府间财政关系相关法律制度，明晰各级政府收入支出责任。 　　关键词：政府；预算；管理；法律；美国 　　一、美国预算管理的法律基础 　　（一）案例 　　三权分立是美国政权体系的基本原则之一，三权分立也是美国政治体系最重要的政治原则，它“旨在保护本国居民免于过重的赋税和肆意的财政支出”。在三权分立原则之下，联邦宪法、州宪法与一些地方政府规章将政府权力划分给立法部门、行政部门与司法部门。每个部门大多独立于其他部门，并且有权相互监督与制衡，如立法部门可以通过拨款监督行政部门，类似地，最高行政部门可以通过否决法案来监督立法部门。 　　世界上多数国家的行政机构和立法机构是不可分立的，前者源于立法机构中的多数党派或者多数党派联盟。多数党领导人准备并提交预算报告，通常预算报告的多数项目都能顺利获得通过。不过在美国，总统，州长、地方行政主管改进预算，以建议形式提交预算给立法机关，预算报告的通过是立法机关的特权。立法机关和行政主管的选民有所不同（立法机关的选民具有区域性，行政机关的选民代表政府部门），所以行政机关和立法机构并非总能在预算问题上达成一致。在分权的体制下，立法机构的任务是防止行政机关独裁，行政机构的任务是遏制立法机关的宗派利益。立法机关制定公共政策，行政机关发起以及向立法机关推荐政策，实施由立法机关颁布的政策。但是立法机关和行政机关的作用并非互相排斥，而是在预算各环节的合作。托马斯·P.劳斯精选了6 个法庭案件诠释美国的三权分立原则与预算决策，包括“预算问题上州长相对强势的州”——肯塔基的立法独立运动案例，“立法机构对预算过程施加相当大影响”、“的纽约州行政部门缺少扣押拨款的权力案例，阐释美国公共预算的分权原则是为了防止权力滥用，正是这个原则，才使三权分立成为美国预算决策的基本原则。 　　（二）美国联邦政府预算管理的法律基础 　　约束预算的法律在美国联邦层面上主要是美国宪法。宪法规定：国会必须通过收入和支出预算，总统有权赞成和否决预算，但是国会可以不考虑总统的否决。美国宪法第一章第九节写道：“除非法律规定拨款，否则财政部不得支出款项”。总统只有在人们的代表者——国会的同意下，才可以通过行政部门执行机构执行正常开支。而且，无论是通过法律还是一般性实践，税收和拨款立法决议通常是在立法机关下议院或者众议院中形成的。拥有较小行政区域，在某种情况下频繁选举的立法机构，被认为是最接近民众的。美国在联邦层面上约束预算的程序法有：《反赤字法》（1900 年）、《预算和会计法》（1921 年）、《国会预算法》（1974 年）[1~2]、《平衡预算与紧急赤字削减法案》（1985 年）[1-2]、《预算执行法案》[1-2]（1990 年）、《首席财政主管法》（1990 年）、《联邦信用改革法》（1990 年）、《政府绩效和成果法》（1993 年）。这些法律的颁布实施是一个逐步积累的过程。 　　除了相关预算法律规定外，美国还有许多行政法规用于约束预算过程，主要有：由管理和预算办公室（0MB）制定的《A-11》通告（CIRCULAR NO.A-11）。它规定了预算编制、预算提交和预算执行；由管理和预算局制订的会计政策，对单位财务报表格式和内容（Bulletin No.01-09）作出相关规定；由财政部制定的《财政规定手册》，补充规定财务报告。联邦会计标准咨询委员会还制订了不同的文件，用于研究会计和审计的标准[3]。此外，美国的《信息自由法》和《阳光下的联邦政府法》[3]，要求财政支出项目及金额公开，财政预算的所有信息都在互联网上公开，公众可以随时登录查询，网上资料更新及时。议会审议预算期间，每天的审议情况当天就可在网上查询，公众还可到指定地点购买或在网上随时获取预算文本及有关预算资料。 　　（三）州与地方层次的预算 　　1.州与地方层次的预算过程与三权分立原则 　　美国州与地方层次的预算过程也充分体现三权分立原则，但三权分立在各州预算过程的具体体现不同。如托马斯·P.劳斯所言，“三权分立不是一个静态的概念，它是政府各部门之间的联系，贯穿于政府的各个时期和各个部分”。不过综合考虑州长和立法机关对预算的影响，各个州并不相同。爱德华·克林奇和托马斯·劳斯按照预算类型将美国的州分成十三类，比如佛罗里达、密西西比、得克萨斯和犹他属于立法管制州；康涅狄格、佐治亚、爱达荷和明尼苏达州属于这样的州：州长在预算过程中处于中心地位，但是立法机关有独立裁决和质疑行政预算假设和动议的权力；加利福尼亚、伊利诺伊和俄亥俄三个州被划分为行政管制州，在这三个州，州长改进预算说明，接受和审查部门的预算要求，准备并向立法机关提交一份标准的预算建议，立法机关无法接触部门的原始预算请求，只能在预算的审批阶段把州长的建言作为他们商议的基础。 　　2.州和地方层次的行政、立法权力和功能 　　“美国联邦预算程序在政府的行政部门和立法部门之间创建了一种并不轻松且时常变化的权力平衡”，但是“联邦政府的这种平衡机制并没有直接转移给州和地方政府”。这使美国州和地方层次的预算过程有如下表现：第一，并不是所有的州和地方政府都有正常意义上的行政预算，但都有准备预算草案。有些州的预算由立法机关编制，有些州的预算由州长和立法机关组成的一个联合委员会来编制。有些地方政府的预算，是由一些专业的理财专家在立法机关的指导下编制的。第二，州和地方政府的行政首脑，在财政年度的支出方面经常拥有很大的财政权力。许多州没有常设的立法机关，这些立法机构在日历年度的年初开一次会，批准州的拨款法案或者其他法律，一年的其他时间可能是休会的。若出现意外事件，州长可能有很多扣押权（impoundmentpowers），可以推迟或者废除已经获得批准的拨款法案中的支出。第三，州和地方政府的临时处理机制各不相同。在财政年度已经结束而新的拨款法案尚未到位时，通过这些机制为政府活动提供资金，临时处理机制的具体情况，取决于特定州的制度安排和法律状况。第四，多数州的州长拥有部分否决权，允许州长对立法机关批准的议案进行修改，并将剩余内容签署成法律，而立法机关对于这种部分否决可以再次否决。 　　3.州和地方政府预算法律限制 　　约翰.L 密克赛尔认为，限制（包括对政府规模的限制以及对政府融资规模的限制）、限额（对政府年度财政收入规模的限制，或者对政府财政年度支出规模的限制，或者最高限额）、全民公决和高比例的多数票，“都是州和地方政府财政程序的共同特征；但他们不是联邦政府的特点”，而州和地方政府通常都要求的平衡预算，在不同的州之间规定也存在差异：州长的预算在提交时候必须是平衡的；立法通过的预算必须是平衡的；预算年度结束时，预算必须是平衡的。 　　出于资本性建设融资目的，或者是弥补政府运营产生的赤字，州和地方政府可以发行债务，但是有限额的规定。开征于1913 年的联邦所得税特别规定，州和地方政府债券的利息免税。1986 年的《税制改革法案》进一步区分了两种市政债券：私人债券和公共债券，规定私人债券应税而公共债券免税。 　　二、中国政府预算管理法治化方面的缺陷 　　（一）中国规范政府预算行为的法律法规 　　市场经济是法治经济，公共财政框架下的预算管理应在法律赋予的权限范围内开展。中国已经建立起不同层次的预算管理法律规范，规范政府预算行为。目前，以《中华人民共和国宪法》为根本法，中国已经建立起来的规范政府预算行为的法律法规，主要包括三个层次：预算管理相关法规；预算管理相关行政法规；以及一些地方性法规。 　　（二）中国预算管理在法治化方面的缺陷 　　1.政府间财政关系缺乏法律约束 　　政府间财政关系的实质是财政资源在各级政府间的配置问题，核心是财政分权，规范的财政分权度是公共财政制度是否完善的重要判断标准。现行政府间因事权不清晰，财权与事权不匹配而使得地方政府对政府间关系难以预期，尽管财权、事权匹配问题从理论上很容易讲得明白，其弊端也看得清楚，但中央政府和地方政府及其官员在此过程中同样扮演着“经济人”角色，都有着自身利益的考虑，其必然结果是政府间财政分配秩序的混乱。如果追溯源头，则是因为政府权力，尤其是中央政府的权力没有受到来自法律的有效限制和约束，财权与事权的分配是根据中央需要，而不是宪法、法律的明确规定。因此，应该借鉴发达国家的做法，制定中国的《政府间财政关系法》，以立法的形式规范政府间财政关系，并以规范化方式保证协调和运转，规范财政收支责任，尤其完善省及省以下地方政府收支责任制度，完善地方税制体系，适当充实地方政府财政实力。 　　政府间财政关系的各个方面在硬预算约束中扮演重要角色：政府间转移支付的透明度和可预见性减少政府间讨价还价的道德风险；通过增加地方财政收入对地方需求作出反应的能力，而不是过度地依赖中央的转移支付以及合理划分各级政府间的支出责任并保持决定政府支出时的充足弹性，促进地方政府对自己的财政支出行为负责（乔纳森·雷登；冈纳·S.埃斯克兰德；詹妮·李维克）。 　　2.现行《预算法》的不完善 　　在建设法治国家、促进良好治理和推动政府改革方面，预算都具有关键性的作用，而这种作用是建立在一部“好预算法”基础之上。1995 年1 月1 日公布实施的现行《预算法》，作为中华人民共和国建国以来第一部预算法，其颁布实施是预算法治化的重要一步。但是，与快速发展的预算环境相比，预算法还需要完善。现行《预算法》无法对政府行为形成有效的约束，比如《预算法》明确规定“中央政府公共预算不列赤字”、“地方各级政府按照量入为出、收支平衡原则编制预算，不列赤字”，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方债券”，但实际情况是，财政赤字、地方政府变相举债（包括基层乡镇政府），引致或由于隐性债务风险的情形相当普遍，税收征管中存在税务部门人为调节进度、税款流失严重的现象，财政资金存在违规使用情况。问责不力、对违规行为缺乏严厉制裁，使得预算产生形式化倾向，预算对政府行为的约束效力不足，失去政府预算产生的最初目的。 　　3.权力机关对预算的审查难以起到实质性的作用 　　审议的预算草案信息不足，人大代表预算审批能力的不足，预算否决权的缺失，都影响到人大对预算审查的实际效果。 　　三、美国联邦政府预算管理的法律基础对中国政府预算管理法治化的启示 　　（一）建立防止预算权力滥用的制衡机制 　　法治是现代财政预算制度的灵魂，预算的法治性源于宪法规定。美国联邦政府的基本课税权由宪法授予，以宪法形式划分各级政府间的财政权利和义务，由此建立了政府间财政的基本框架。基于宪法精神对预算活动的法理解释，使得预算活动必须追求公共资金的效率运作，“防止出现笼络民心的政治拨款”，从而防止预算权力被滥用。 　　从西方国家预算过程，立法机构对预算编制的审批、预算调整追加、机动财力使用、决算及预算执行情况的监督，都已经形成较为完善的权力制约机制。无论是政府的资金分配行为还是立法机构的监督，都依法而为，严格遵循“先有预算，后有支出”的原则。在美国、日本等国，如果预算年度开始后，预算还未被批准，议会将不得不通过一个临时预算以保证必要的运转支出。由于立法部门和行政部门的相互牵制和制衡，使得政府预算在高度民主化和法制化的环境下得以运行。中国应积极建立起防止预算权力滥用的制衡机制，追求公共资金的效率运营。 　　（二）建立政府预算的权威性：将政府收支权力关入制度的笼子 　　政府预算一经立法机关审议批准便具有法律效力，理应得到遵守，不得随意调整和变更。目前中国年度预算超收收入尽管需要报人大备案，但其具体使用的自由裁量权却往往由各级财政部门斟酌使用，极易脱离立法监督机构的审查和监督。在支出方面，不按预算办事的情况时有发生，预算指标到位率低，预算执行中的变动和调整频繁，使得预算失去了其法律意义上的严肃性。必须树立起预算的实质上的权威性，使得预算制度成为约束官僚机构低效扩张和滥用公权的制度，这是减少财政机会主义行为的关键制度安排。 　　（三）建立起明晰政府间财政关系的相关法律制度 　　1.通过法律明确划分各级政府的财政收支责任 　　法律必须明确政府间的事权范围，明确各级政府的财政收支责任。不仅仅是明确中央政府与省、自治区、直辖市之间的财政关系，还要以宪法为基本原则，明确省与省以下各级政府间的财政收支关系。对于各级政府间共同事务的政策制定、资金筹集、具体实施以及监督管理，以法律形式在不同级次政府间加以明确；依此规范政府间财权划分，在宪法层次上固定各级政府的事权与财权范围。 　　虽然中国法律并未规定上级政府负有下级政府偿债提供资金的义务，但是上级政府对下级政府实际上承担着无限责任，地方政府出于经济增长压力或者其他动机，可能采取政府担保等方式获取短期投资资金争取政绩，而隐性风险与或有风险引起的财政成本很难在政府预算中获得反映，形成的地方政府未来支出压力经由基层政府向上层层传递，压力最终汇聚到中央政府。由于缺乏避险动机，地方政府沉重债务负担被迫拖欠，地方财政状况恶化，最后买单还是中央政府。 　　部分针对地方政府债务风险的研究文献认为正是地方政府预算内资金的不足直接催生地方政府对于土地财政的依赖，甚至将近年来房价的高涨不下部分归结为地方政府寻求资金依赖卖地的结果。那些过度依赖卖地获得财政资金的地方政府，想必在形式上的预算平衡是满足的，但形式的遵从并不代表地方政府的支出责任也可获得积极评价，实际上这样的地方政府决策者可能是最不负责任的代理者，因为他们的行为带来的只是地方政府短期的繁荣表象和长期财政脆弱，毁坏财政持续性。只有通过预算立法审查过程强化地方政府的财政责任，让地方政府产生不仅仅对上负责还有对下负责的意识，才是预算法治的应有之义。 　　2.完善政府间转移支付相关的法律制度 　　转移支付是指为了实现宏观财政政策目标，财政收入在政府间无偿流动的政府经济行为。这种流动既可以在不同级次政府间流动（纵向转移支付），也可以在同级政府间流动（横向转移支付），包括均衡性转移支付、专项转移支付和分类转移支付等形式。转移支付的基本目的是通过安排一定财政资金在政府间的流动促进各级政府间以及同级政府间的公平。转移支付支付制度与国家产业政策、地区发展政策结合有助于实现特定政策目标，提高资源配置的效率，促进经济发展。转移支付是政府间财政关系的重要内容，建立各级政府间规范的、受法治约束的转移支付制度至关重要，对与中国的预算管理体制，规范专业支付制度包括规范中央对地方政府的转移支付以及省（自治区）级以下的转移支付两个方面。 　　由于转移支付制度改革受制于财政收支行为的规范化、分税制财政体制的完善、政府间财权与事权的合理划分以及政府与市场的准确界定，因而转移支付制度相关法律规定应该在完善政府间财政关系法律框架内考虑。在中国，优化转移支付制度应以调整结构为主，逐步降低直至取消税收返还，建立一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的转移支付体系。进一步清理、整合专项转移支付，规范专项转移支付审批程序，改进资金分配办法，完善专项转移支付分配、使用、绩效评估全过程管理监督制度。增加一般性转移支付规模，建立激励约束机制，新增财力中要安排一定比例用于加大一般性转移支付力度，提高欠发达地区公共服务水平。 　　创新财政管理方式，积极推动省管县的财政体制管理改革，简化管理层次，充实基层财力，加快实现基本公共服务均等化目标。 （文章来源：经济研究导刊，作者：韩增华）