欧盟对中国电动车下手？ 一场更深远的暗战浮出水面

导读：9月13日，欧盟委员会正式宣布即将对中国电动汽车企业发起反补贴调查，预计将在正式启动调查后9至13个月内做出初步裁决。有评论认为，短期内，欧盟的反补贴调查对中国车企在欧洲的销售影响不大，但却显示出欧盟在相关领域的“保护主义”势头，值得持续关注。 电动汽车与欧盟的绿色能源转型息息相关，因此近年来欧盟已经多次就相关问题“高调宣布”，自2022年至今面对美国《通胀削减法案》（IRA）等歧视性政策时反应更加强烈，甚至险些引发一场之间的跨大西洋贸易争端。本文通过分析《通胀削减法案》（IRA）对跨大西洋电动汽车产业链的影响，试图揭示了美欧在相关领域的核心利益诉求和理念冲突，并指出IRA可能是双方政经关系的重要分水岭。 本文指出，美国IRA提出了一系列歧视性措施，希望通过单边补贴的形式打造一个电动汽车（含电池）全产业链，不仅能实现国内政治平衡和经济转型，还要在国际上抢占更大出口份额。IRA提供每辆车总计最高12000美元的补贴，已经对全球电动车厂商产生了巨大吸引力。但是，全额补贴要求车辆不仅必须在北美组装，而且其电池（及原材料）的关键输入源必须来自可信的贸易伙伴。法案颁布后，欧洲利益受损可能最为严重，其反对也最为强烈。美国的“豪放补贴”刚好与欧盟的“高额征税”背道而驰：在消费者和制造商层面，IRA可能导致欧洲绿色能源的相对成本上升，并且限制欧盟产品的出口空间。在俄乌冲突等不稳定局势的背景下，美国的“釜底抽薪”进一步加速了欧洲企业的外迁，正在动摇欧洲的工业基础。在政治上，面对庞大的电动汽车产业利益，欧盟如果任由美国掀起一波补贴浪潮，具备不同财政基础的成员国将直接分化并恶性竞争，最终可能导致其分崩离析。 本文也指出，当前由于IRA法案在具体实施上的灵活空间，以及美国国内市场的强劲电动车需求，欧盟已经通过谈判等手段博得了相对更优的市场地位，并且能够通过IRA中45W款的“商用车租赁”的形式继续享受补贴。然而，鉴于IRA基本理念与欧盟模式的根本冲突，欧洲对IRA的整体担忧尚未解决，协调美国和欧盟的绿色转型所面临的巨大挑战依然存在。本文为欧亚系统科学研究会“关键产业与全球贸易的未来”系列编译成果，原刊于Peterson Institute for International Economics，仅代表作者本人观点。 电动汽车供应链政策 和美欧对《通胀削减法案》的争论 ▲ 图源：互联网 2022年8月，拜登总统签署了《通胀削减法案》（Inflation Reduction Act, IRA）。在参议院多数党领袖查克·舒默（Chuck Schumer）和西弗吉尼亚州参议员乔·曼钦（Joe Manchin）的大力阻挠下达成了这一突破性协议，让美国民主党人大为振奋。 然而，大西洋另一头的欧盟却没有那么惊喜。欧盟对美国终于制定了一项积极的气候政策表示庆贺，但却对IRA的细则提出了质疑，尤其对该法案中歧视性的“买美国货”的国产化率规定大为光火。 起初，IRA为电动汽车提供的新税收减免政策显示，只有在北美组装的汽车才符合条件。如果是这样的话，该法案就要将从德国进口的大众汽车拒之门外。 在接下来的几个月里，美国财政部撰写了具体实施细则，对关键条款进行了调整，进而缓解了欧盟的部分担忧。然而，由于IRA法案本身并未修改，并且其设立之初的特殊定位，始终让欧盟伙伴难以释怀。 IRA及其实施细则究竟会如何影响利益巨大的电动汽车供应链，对动机、执行、反馈等细节的研究至关重要，因为这才能揭露美欧的真实利益冲突。此外，车辆租赁、进口关税等其他领域的现行政策及改革，也会让IRA在实际执行时产生让美国意想不到的后果。 1 《通胀削减法案》中的电动汽车税收抵免：美国意欲何为？ 气候问题为美国联邦政府提供了明确的政策干预动机。然而，与其许多盟国的做法不同，美国并没有选择征收收价格高昂的“碳税”，而是决定强制推行某些清洁能源标准。鉴于有限的政策环境，拜登政府签署的《通胀削减法案》（IRA）也将重点放在了补贴等退而求其次的举措上。 表1：影响美国电动汽车政‍策的重要事件 日期 活动 2021/11/15 拜登总统签署《基础设施投资与就业法案》（众议院：228-206；参议院：69-30）。该两党立法包括为电动汽车充电站提供高达75亿美元的资金。 2021/11/19 美国众议院通过了《重建美好生活法案》（220-213），其中包括为电动汽车提供税收减免。该法案从未在参议院获得通过。 2022/7/27 参议员乔·曼钦（JoeManchin）和参议院多数党领袖查克·舒默（ChuckSchumer）宣布达成协议，允许就2022年《通胀削减法案》（IRA）进行表决。该法案随后在参议院（51-50）和众议院（220-207）获得通过。 2022/8/16 拜登总统签署《通胀削减法案》，使其成为法律。IRA第30D节中，关于北美组装的要求立即生效。 2022/9/7 国会预算办公室发布《通胀削减法案》对2022-31年预算影响的修订估算。 2022/12/1 法国总统马克龙对美进行国事访问期间，拜登回应了欧洲的抱怨，称他的政府将对《通胀削减法案》进行“调整”。 2022/12/19 美国财政部将有关《通胀削减法案》中第30D款税收抵免的关键矿物和电池组件要求的法规提案推迟至2023年3月。 2022/12/29 美国财政部国内收入署（IRS）澄清了《通胀削减法案》的“清洁能源商用车”（commercial clean vehicle）税收抵免（第45W节）适用于租赁车辆的消费者。财政部还发布了一份第30D款白皮书，为关键矿物和电池组件的价值计算提出建议。 2023/2/3 美国财政部对某些车辆进行重新分类，使更多车型符合第30D款消费者税收抵免的条件。 2023/3/10 拜登总统和欧盟委员会主席范德莱恩就一项有针对性的关键矿物协议展开谈判，该协议将使在欧盟开采或加工的相关关键矿物能够计入《通胀削减法案》第30D款对清洁能源商用车的要求。 2023/3/28 美国和日本签署《关键矿产协议》，使日本有资格成为《通胀削减法案》第30D节关键矿产含量要求的“自由贸易协定”伙伴。 2023/3/31 美国财政部就《关键矿产协议》第30D款的内容要求提出了一项规则，包括“自由贸易协定”合作伙伴的一般标准，该规则于4月18日生效。 2023/4/12 美国环境保护局提出了新的汽车排放法规，以确保到2032年，三分之二的新乘用车将是纯电动汽车。 2023/4/18 2023年3月31日公布的《通胀削减法案》第30D节的内容要求开始生效。 （一）环境政策目标 2021年，交通占美国碳排放量的38%，是最大的单一排放源。其中，83%来自个人车辆（58%）以及商用卡车和公共汽车（25%）；航空运输占另外的10%。如果美国要实现其总体目标，交通的二氧化碳排放量必须下降。 从历史上看，美国消费者从内燃机汽车转向电动汽车的速度相对较慢。例如，在2021年，美国销售的新车中只有5%是电动汽车，这一比例远远低于中国（16%）或欧盟（18%）。 ▲ 美国在电动汽车（包括电池电动汽车和插电式混合动力汽车）应用方面落后于欧盟和中国；图中数字基于车辆数量，而非其价值。（资料来源：国际能源署） 在联邦层面，美国早在2009年的《美国复苏与再投资法案》（ARRA）中就开始为电动汽车提供了最高7500美元的消费者税收抵免。当制造商在美国的销量达到20万辆后，这些优惠政策就会逐步取消。到2022年夏天，日产和福特已接近上限，而特斯拉、通用汽车和丰田已超过上限，不再享受补贴。 为了激励购买者从内燃机汽车转向电动汽车，IRA修改了现有的联邦消费者税收抵免政策。它取消了20万辆的上限，使特斯拉、通用汽车和丰田汽车再次获得税收抵免。不设上限的税收抵免将持续10年。 为鼓励汽车制造商为群众市场建立电动汽车产线，IRA最初将税收减免限制在价格较低的产品上。早期，美国税收抵免政策大部分都给了购买昂贵车型（如早期的特斯拉）的高收入消费者；然而，即便没有政策优惠，这些消费者也会购买电动汽车。 （二）其他政策目标：政治平衡与经济转型 IRA还承载了美国政治平衡和经济转型的目标。美国拥有庞大的传统内燃机汽车产业，向电动汽车转型会使至少数十万个工作岗位面临风险，而这些岌岌可危的工作岗位大多位于密歇根州和俄亥俄州等选举上重要的摇摆州。在这些地区，工人和社区的定位与转型仍是重要问题，这也正是此前特朗普在2016年得以当选的大背景。 通过IRA，美国希望能打破中国在电动汽车领域的先发优势，不仅建立起强大的本土供应链，还要进一步与中国及其盟国争夺电动汽车的出口市场。 ▲ 美国电动汽车出口也落后于中国和欧盟（资料来源：美国国际贸易委员会、欧盟统计局、中国海关） 从理论上讲，美国本可以通过市场谈判的方式，逐步与欧盟和日本等其他主要出口主体建立联盟。然而政治现实却要求美国立刻做出反应：中国在电动汽车领域已有巨大积累，产业冲击甚至可能打破美国的“政治平衡”；情急之下美国必须迅速、主动、积极地干预市场。此外，IRA的另一个重要政策目标是，通过海量的投入采购，发展中国之外的电池供应链，并且保障锂、钴、石墨、镍和其他关键材料的“安全”。 美国的最后一个政策目标，也是引起欧洲最大负面反应的一个目标，正是推动美国劳动力市场向电动汽车过渡。首先，IRA将消费补贴转变为生产补贴，只有在美国生产和销售，才能获得补贴。其次，该法还包括针对电池及其投入品（以及其他清洁能源）的生产税收抵免，这将对欧洲产生全面冲击。美国人认为，虽然IRA不一定具备经济效率，甚至得罪欧洲盟友，但依赖民众的自发力量已不足以支撑美国向电动汽车及绿色能源的转型。 （三）初步评估：目标能否实现？ 对IRA最主要的担忧是，使用单一的政策工具来实现多个目标，会减少任何一个目标实现的机会。 在美国国内，仅靠IRA似乎无法推动政治平衡与经济转型。首先，IRA劳动力市场和社区调整政策针对性不强。电动汽车领域的新工作机会和岗位可能从上述的摇摆州留向其他地区，这可能导致大量的国内不满。其次，在财政层面，相比征收“碳税”的创收行为，额外的补贴只会继续美国政府和纳税人的负担，最终导致IRA半途而废。 在国际上，IRA要打造的“非中国化”电动车供应链难以实现。首先，IRA的歧视性规定已经遭致了欧盟、日本等盟友不满，有可能引发新一轮的贸易争端。其次，作为拜登政府原计划《重建更好世界法案》（B3W）的“阉割”版本，IRA本身就展示了美国政策制定的妥协，这也为其盟友此后持续提出要求埋下伏笔。例如，B3W曾提出要为美国工会工厂组装的汽车提供4500美元的税收减免，但在加拿大和欧盟的强烈反对下，IRA取消了工会标准，并将“美国组装”的要求改为“北美组装”，从而使加拿大和墨西哥工厂符合条件（墨西哥也有几家总部位于欧洲的汽车制造商的工厂）。 2 《通胀削减法案》对电动汽车供应链的影响 IRA的多项条款对电动汽车供应链产生影响，其中包括针对新型清洁消费者（第30D款）和商用车辆（第45W款）的消费者税收抵免，以及针对电动汽车供应链其他部分的生产者税收抵免（第45X款）。 （一）私家车消费税减免 消费类车辆是指重量小于14000磅的车辆。它们包括轿车、皮卡和运动型多用途车（SUV）。即使是相对较重的电动汽车，也有足够的空间达到这一标准。例如，轿车奥迪RSe-tron（5200磅）、皮卡福特F-450CrewCab（8600磅）和越野车GMC HummerEV（9000磅）。 消费者税收抵免仅限于在北美进行总装的车辆。这一规定在IRA法案正式实施后（2022年8月16日）立即生效。这一突如其来的变化让那些已下单但尚未合法签约交付车辆的消费者束手无策。 消费者税收抵免额最高可达7500美元，根据电动汽车电池的投入来决定是否符合条件。如果车辆的电池是在北美回收的，或者电池符合关键矿物采购要求，则可获得一半的税收减免资格（3750美元）。 第45X(c)(6)条定义的关键矿物包括锂、钴和镍。某些最低阈值必须来自美国或与美国签订了自由贸易协定的国家（在美国提取或加工）：2023年的最低关键矿产阈值为40%，该日期（4月18日）经美国财政部发布指导意见（3月31日）即确定，每年增加10个百分点，直至2027-32年达到80%。 另一半减税资格适用于符合电池组件要求的车辆。与关键矿物质相比，电池组件的采购要求更为严格：在北美制造或组装的材料数量必须达到阈值。这一差异意味着财政部的其他决定可能产生重大影响，例如在电池供应链中，在什么是关键矿物和什么是组件之间划定界限。电池组件的最低门槛在2023年为50%，每年增加10个百分点，直到2029年至2032年达到100%。 该法还规定，从“受关注的外国实体”（包括中国、伊朗、朝鲜和俄罗斯）采购的产品不在该范围内。从2024年开始，车辆不得包含任何由受关注的外国实体制造或组装的电池组件。从2025年开始，汽车电池不得含有任何来自外国相关实体的关键矿物。 财政部和能源部需要在多个领域提供指导。其中之一是界定美国与哪些国家签订了“自由贸易协定”，因为美国法律并未对该术语进行正式定义。美国与20个国家签署了国会批准的贸易协定，其中包括韩国、加拿大和墨西哥等汽车行业的主要参与者。美国与其他国家（如日本）的贸易协定则较为有限，仅对有限的几种产品实行零关税。美国和欧盟除了是世贸组织成员外，没有任何贸易协定。此外，预计能源部还将确定电池输入的一部分是否“来自”有关外国实体。 （二）商用车消费税减免 IRA为清洁能源商用车设立了单独的通道。第45W款为购买新型电动汽车或燃料电池电动汽车的企业提供税收减免；燃料电池电动汽车可包括由氢气而非电池驱动的燃料电池堆。对于购买小型商用车辆（重量小于14000磅）的企业，申请资格要求电池容量至少达到7千瓦时。对于重量超过14000磅的车辆（如公共汽车和运货卡车），则要求电池容量至少达到15千瓦时。 对于商用车，14000磅以下车辆的最高减税额不得超过7500美元，14000磅以上车辆的最高减税额不得超过40000美元。实际税收抵免额等于以下两项中最低的一项：插电式混合动力电动汽车为车辆购买价格的15%，电动汽车和全电动汽车为车辆购买价格的30%，或与同等内燃机汽车相比的增量成本。企业不能将此税收减免与针对消费者的清洁车辆税收减免合并使用，只能使用其中一项。 表2概述了第30D款和第45W款之间的主要区别，可见第45W款要求相对宽松，并不包括北美组装、关键矿物或电池组件采购、制造商建议零售价或收入水平有关的限制。 表2：根据《通胀削减法案》第30D和45W款获得税收抵免资格的主要要求 要求 30D 45W 车辆总重必须小于14,000磅 × × 车辆必须用于公务 × 车辆必须在北美组装 × 对于SUV、厢式货车和皮卡，制造商建议零售价（MSRP）不得超过80,000美元；对于小型车辆，不得超过55,000美元 × 夫妇的年度调整后总收入不得超过300,000美元，个人不得超过150,000美元 × 如果满足关键矿物标准，则可获得3,750美元的抵扣额 × 符合电池组件标准，可抵扣3,750美元 × 车辆不包含来自“有关外国实体”的关键矿物或电池组件 × （三）电池生产者的税收减免 IRA的第45X款规定对电池、电池模块和电池组件的生产实行税收减免。这些规定是累加性的，仅适用于在美国生产的产品。税收抵免以电池模块或电池单元的容量（千瓦时）为基础，并可为每辆车再带来最多4500美元的税收减免。 对于符合第30D或45W款税收减免条件的电动汽车而言，第45X款意味着单辆电动汽车有可能获得总计12000美元的补贴，这也可能导致补贴成本总额可能是国会预算办公室估计的六倍。 虽然这些税收减免可能会吸引更多的电池制造投资进入美国，但有些补贴可能是转移性的，对投资设施决策没有额外的带动作用。大量电动汽车公司在2022年7月前和IRA颁布前就已宣布了新的投资项目，因此这些企业可能会因此前已承诺进行的投资而获得补贴。 3 欧洲对《通胀削减法案》的反应 当欧洲完全了解了IRA的细节后，其公开反应十分激烈。欧洲议会贸易委员会主席贝恩德·兰格（Bernd Lange）要求向世贸组织提出争端，欧洲内部市场专员蒂埃里·布雷顿（Thierry Breton）表示，欧盟可能展开报复。补贴战的威胁也随之而来。法国总统埃马克龙在12月初对华盛顿进行国事访问时表示，IRA有可能“分裂西方”。 对此，拜登政府以各种方式做出回应。白宫同意与欧盟委员会主席办公室成立一个高级别工作组，并将IRA问题列入了2022年12月初举行的“美欧贸易与技术理事会”半年度会议的正式议程。此外，作为将IRA中关键的自由裁量权内容付诸实施的美国政府机构，美国财政部的执行规定表现出了相当大的、出乎意料的灵活性。尽管如此，国内政治的限制意味着，美国政府对减轻IRA实际影响的能做很少。 （一）欧洲震惊：美国“背刺”让绿色转型更加困难 就电动汽车产业而言，IRA为何能让欧洲“破防”是显而易见：自2022年8月16日起，在欧洲生产的电动汽车将不再享受美国的消费者税收抵免，而这种差别促使跨国公司将生产设施放在北美。此外，欧盟与拜登政府的合作，曾在2021年成立“贸易与技术委员会”（TTC），就是为了避免这类政策在不经意间出现。事实证明，未能将美国国会纳入TTC是一个错误，因为美国产业政策通常采取立法的形式。 此外，IRA对欧盟的影响远不止电动汽车领域。作为清洁能源转型的一部分，欧洲绿色新政（Green Deal）和“减碳55”（Fit for 55）计划涉及最优碳税、逐步取消免费配额、碳边境调整机制（CBAM）以及其他与世贸组织一致的政策。显然，欧洲“征税”思路与美国IRA的“补贴”打法完全不同；两相对比，欧洲的能源转型成本对于消费者和企业将显得更加高昂，可能导致产业进一步外流到美国。对此，即便后续美国提出了补贴政策的修复措施，也无法弥合双方这一方面的分歧。 在政治上，IRA还可能迫使迫使其放弃最优政策（即以高昂的社会成本征收碳税），并且威胁其内部结构。《欧盟运作条约》（TFEU）规定禁止成员国向企业提供补贴，而这些规定是维持欧盟内部和谐的重要组成部分。在IRA带来的潜在“补贴风潮”，可以在能够提供补贴的欧盟成员国与缺乏财政资源的其他成员国之间打下楔子。由于汽车和新能源产业链的利益是如此之大，这些分歧很可能造成欧盟的分崩离析。 鉴于2022年欧洲的宏观经济环境，IRA的时机也存在问题。俄乌冲突已经让欧洲的政治经济运营如履薄冰，与此同时美国的海量补贴政策更像是“釜底抽薪”——特斯拉在9月称正搁置其在德国生产电池的计划，有可能将更多的电动汽车生产转移到美国，以利用美国最新税收抵免政策。整个欧洲大陆的企业都不失时机地威胁说，除非欧洲向它们提供补贴，否则它们就会前往美国。 非歧视性、基于规则、多边协商的世界贸易组织（WTO）体系也是欧盟的法律支柱，而美国单边推出的IRA也可能宣告了这种理念和模式的失效。此前，欧洲人曾希望拜登政府相比特朗普时期会有所不同，而IRA却成为了棺材上的最后一颗钉子。至少在目前看来，美国放弃了任何基于规则的努力，并且要将歧视性的补贴政策进行到底。 欧洲联盟也无力对此作出实质性回应。如今，世贸组织的争端解决仍然无法正常运作。美国继续阻挠世贸组织上诉机构的任命，使欧盟无法采用其首选的（司法）方法来解决贸易摩擦。然而，如果就上述事宜与美国直接进行外交对话，欧盟究竟有多少牌可以打呢？ （二）欧洲自身影响电动汽车的政策 事实上，欧盟内部曾讨论过是否要动用疫情后8000亿欧元的“恢复和复原基金”的剩余资金来应对IRA的问题。不过，截至2023年4月，尚未宣布新的补贴政策决定。 大多数欧盟成员国为电动汽车提供消费者税收减免，平均每辆车减免6000欧元（约合6400美元）。然而，欧盟政策与美国的主要区别在于，欧盟的抵免是非歧视性的（不包括“国产化率”或IRA第30D款中的其他限制标准）。在美国组装的汽车与在欧洲组装的汽车一样，有资格获得欧盟成员国的税收抵免。 表3：2023年美国、欧盟和中国对电动汽车征收的关税 经济体 最惠国待遇关税 例外情况 美国 2.5% l墨西哥：0%（根据《美国-墨西哥-加拿大协定》，USMCA） l加拿大：0%（同上） l韩国：0%（根据《美韩自由贸易协定》，KORUS）。 l中国：自2018年7月起征收27.5%的关税（最惠国待遇关税+贸易摩擦期间关税） 欧洲联盟 10.0% l韩国：0%（根据《欧盟-韩国自由贸易协定》） l日本：3.8%（根据《欧盟-日本经济伙伴关系协定》） l加拿大：0%（根据《欧盟-加拿大全面经济贸易协定》） l墨西哥：0%（根据《欧盟-墨西哥贸易协定》） 中国 15.0% l最惠国待遇关税为25%，直到2018年7月才降至15% l美国：在2018年7月至2019年1月期间征收40%的关税（适用最惠国待遇关税+报复性关税），之后降至15% l韩国：13.5%（根据《亚太贸易协定》） l日本：15%（根据《区域全面经济伙伴关系》，RCEP） ▲ 资料来源：美国国际贸易委员会、欧盟委员会、中华人民共和国国务院等。 当前，美国和欧盟对内燃机汽车不同的关税税率是几十年来根据《关税与贸易总协定》（GATT）进行互惠谈判的结果，其中欧盟对其内燃机汽车出口征收较低的关税，以换取美国对其他一些美国出口产品征收较低的关税。然而，电动汽车对双方来说都是相对较新的产品，并且美欧在关税水平上没有进行过历史性谈判。因此，直接比较美国和欧盟的电动汽车关税税率更有意义。 欧盟对传统消费型电动汽车征收的最惠国进口关税（10%）远高于美国的关税（2.5%）。长期以来，经济学的一个基本观点是进口关税与消费税和生产补贴的综合效应相等。因此，欧盟对电动汽车征收10%的进口关税，在经济上等同于欧盟成员国通过征收10%的消费税来抵消部分电动汽车消费补贴，同时为本地组装的电动汽车提供10%的生产补贴。（译者注：美国的类似做法是征收2.5%的消费税和提供2.5%的生产补贴。）因此，美欧差额相当于欧盟7.5%的生产补贴。对于一辆价值50000美元的汽车而言，这相当于3750美元的生产补贴。 其次，由于欧盟与韩国和日本（另外两大电动汽车制造商），以及墨西哥和加拿大签订了自由贸易协定（FTAs），美国的电动汽车出口在欧盟市场面临进一步的歧视。欧盟与韩国、墨西哥和加拿大的自由贸易协定已经对电动汽车实行0%的关税；日本自由贸易协定的分阶段实施意味着关税将从目前的3.8%降至2026年的0%。这意味着，与美国相比，欧盟从这些国家进口的产品在进入欧盟市场时享有（或将享有）10个百分点的关税优惠。根据美国的自由贸易协定，韩国、墨西哥和加拿大（2.5个百分点）以及日本享受的关税优惠要小得多（或根本不存在）。美国和欧盟可以通过谈判达成一项贸易协定，将这些双边关税对等地降至零，但这一举措目前尚未提上政策议程。 此外，欧盟和美国对中国这个世界上另一个电动汽车主要出口国的态度截然不同。在欧盟市场，从中国进口的电动汽车与从美国进口的电动汽车面临相同的关税。而在美国，由于贸易战关税自2018年7月起生效，欧盟出口商在进入美国市场时，相对于中国生产的电动汽车享有25个百分点的关税优惠。 这些关税可能会影响贸易流动。例如，欧盟从中国进口电动汽车的价值几乎是从韩国进口电动汽车的三倍，是从美国进口的16倍。特斯拉、大众和名爵等美欧洲主要品牌的离岸生产主导了中国对欧盟的电动汽车出口。日本的电动汽车进口量仍然很小；丰田等主要出口国在转向电池电动汽车方面相对缓慢，部分原因是它们开发并坚持使用插电式混合动力汽车。 ▲ 欧盟过去从美国进口电动汽车，但现在主要从中国和韩国进口；ROW=世界其他地区（资料来源：欧盟统计局） 结果就是，从2021年中期开始，欧盟从美国进口的电动汽车数量急剧下降。下降的部分原因是特斯拉将对欧盟的出口从美国工厂转移到了中国工厂。2018年底，特斯拉曾宣布将加快在中国的“超级电池工厂”（Gigafactory）建设，以应对中美贸易摩擦导致的报复性关税。此后，美国对中国的电动汽车出口消失了，在失去中国和欧洲市场后，美国电动汽车出口近期唯一可观的增长是对加拿大的出口。 ▲ 贸易摩擦关税导致美国电动汽车对华出口全军覆没，对欧盟的出口也受到影响，但对加拿大的出口有所增长；ROW=世界其他地区（资料来源：美国国际贸易委员会） 如今，对美国和挪威的销售主导了欧盟的电动汽车出口。欧盟对英国的出口在2020年底英国脱欧实施后出现短暂下降，之后又恢复了。欧盟对中国的电动汽车出口量不大。 ▲ 欧盟电动汽车的主要出口目的地包括美国、英国和挪威；ROW=世界其他地区（资料来源：欧盟统计局） 4 美国对盟友顾虑的政策回应 2022年12月29日，拜登政府悄然宣布了一个可能会成为经济炸弹的消息。财政部国内税收署（IRS）发布的指南指出，如果消费者租赁的车辆重量低于14,000磅（通常属于第30D款税收抵免范围），无论租赁车辆是否在北美组装，都有资格获得第45W款的税收抵免。在欧洲、韩国、日本或其他任何地方组装的租赁车辆突然获得了享受税收抵免的资格。 换言之，当美国消费者根据第45W款“租赁车辆”以获得税收抵免时，第30D款中的限制条件几乎都不再适用。保时捷、宝马和梅赛德斯等在欧洲组装的昂贵车型，以及有能力购买这些车型的高收入消费者，突然就有资格获得美国的税收抵免。对于欧洲豪华品牌来说，12月29日的决定所带来的好处可能比取消第30D款中的北美组装要求还要大。 第45W款的租赁选项也将使电池供应链采购激励措施变得乏味，而这些激励措施只出现在第30D款中。如果消费者选择主要通过第45W款规定的租赁方式享受税收减免，汽车制造商将不会面临使用来自美国的电池组件、使用回收电池或从美国或自由贸易协定伙伴国采购关键矿物的经济压力。因此，第45W款减少了在中国以外单独再建立一条冗余电动汽车电池供应链的动力。 在2023年初的第二批公告中，拜登政府做出了更多影响消费者税收抵免实施的决定。3月31日，财政部发布了关于哪些国家可被视为“自由贸易协定”合作伙伴的拟议规则，以满足第30D款中的关键矿物采购标准；除了与美国签订了国会批准的自由贸易协定的20个国家之外，关键矿产协议的标准还包括如下要求： （A）在最惠国待遇的基础上减少或消除贸易壁垒，（B）各方承诺不设置新的贸易壁垒，（C）在影响贸易的关键领域（如核心劳工和环境保护）建立高标准的纪律，和/或（D）减少或消除对出口的限制，或各方承诺不对出口设置此类限制。 拜登政府在3月28日宣布并公布与日本达成的重要矿产贸易协议文本时，已经预示了这些细节。3月10日，欧盟委员会主席冯德莱恩和拜登总统宣布，欧盟和美国将通过谈判达成一项类似的协议，专门计入IRA中30D款清洁能源车辆税收抵免的要求。英国、印度尼西亚和菲律宾等国立即表示，它们也希望与美国通过谈判达到这项安排。 这种协议的目的显而易见。如果一个国家达成了这样的协议，那么它就会成为一个更具吸引力的关键矿产供应链投资地，因为它可以根据第30D款获得3750美元的税收减免。目前尚不清楚的是，这样的协议是否仅仅是一份谅解备忘录，还是会迫使贸易伙伴通过新的法律或法规。对美国来说，这些法律或法规目前是作为行政协议进行谈判的，不需要国会批准。这也意味着，未来的美国政府可以相对轻松地废除这些法律或法规，这也给企业投资带来了不确定性。当前，已经有部分来自两党的国会成员表示不满，指责拜登政府12月29日和3月31日的实施细则及其对此类重要矿产协议的谈判是“擅作主张”，干涉了美国宪法赋予国会的权力，希望拜登政府停止“自主解读和实施”IRA法案。 这些关键矿产协议和财政部3月31日公告的全面影响仍是未知数。从一个极端来看，它们可能会变得毫无意义。例如，如果所有消费者和汽车制造商都转而通过租赁而不是购买的方式进行交易，那么从这样的伙伴国采购关键矿产就不会带来额外的税收抵免优惠。或者，如果关键矿产交易的执行协议性质不能为未来获得美国税收抵免带来足够的确定性，企业可能不会进行投资。 最后，拜登政府还在4月12日提出了另一项政策，以提高电动汽车的使用率：环境保护局宣布了新的法规，要求到2032年，三分之二的新乘用车必须是纯电动汽车。如果该法规得以推行实施，所有电动汽车（无论是国产还是进口）的消费量都将增加。 5 美国补贴政策的好处，究竟谁能享受？ 现在还无法研究这些新法规对电动汽车供应链最终影响，但值得研究美国进口市场以提供背景情况。韩国和欧洲官员对IRA中的北美组装条款表示担忧是可以理解的。此前，美国从欧盟和韩国进口的电动汽车一直在增长：在截至2022年7月前的12个月中，美国从欧盟进口了33亿美元，从韩国进口了18亿美元，单方面的一刀切显然会损害两国的经济。 到目前为止，IRA对美国电动汽车进口数据没有明显影响。北美组装条款于2022年8月16日生效，此后一直适用于已购车辆。2022年第四季度，美国从欧盟或韩国进口的电动汽车数量并没有随着8月份规定的实施而减少。这种不下降的情况表明，美国在此期间对电动汽车的需求很高，因为即使第30D款消费者税收抵免歧视大多数外国组装的汽车，美国消费者仍继续购买进口电动汽车。直到12月29日，财政部才宣布租赁车辆即使在北美以外组装，也有资格享受消费者税收抵免。因此，只有在2023年的数据中才会出现该公告带来的任何积极影响。 ▲ 尽管有IRA，美国从欧盟和韩国进口的电动汽车仍在继续增长；ROW=世界其他地区；（资料来源：美国国际贸易委员会） 在继续讨论之前，至少可以从美国进口数据中看出另外三个有趣的趋势。首先，美国从墨西哥进口的电动汽车正在增加，这部分归功于在福特库奥蒂特兰冲压和组装厂组装的野马Mach-E的销售。虽然美国从墨西哥进口的电动汽车不受2022年8月生效的IRA北美组装要求的影响。其次，与欧盟一样，美国从日本进口的电动汽车电池数量相对较少。第三，与欧盟不同，美国从中国进口的电动汽车数量不多。2018年7月，美国对从中国进口汽车征收25%的关税，目前仍在实施。 近期，美国人对所有电动汽车（包括进口电动汽车）的购买力较强，这可能反映了另外几个因素。首先，电动汽车充电基础设施的改善，包括快速充电站的推出，可能减少了人们的“里程焦虑”。其次，在北美组装的车型太少，消费者很难不购买进口车。 事实上，当3月31日宣布的采购法规于4月18日生效时，只有福特、通用、特斯拉和大众四家汽车制造商的20款车型仍有资格享受第30D款规定的全部7500美元税收减免。另外六款车型（特斯拉一款、Rivian两款、福特三款，包括MustangMach-E）有资格获得3750美元的减免。 显然，来自现代、日产、特斯拉和大众四家汽车制造商的九款车型未能在4月18日及时调整其投入品采购要求，以保持税收抵免资格。对于这些车型和其他不符合条件的车型，汽车制造商是否会转移其投入来源（并根据第30D款重新获得税收抵免）、租赁给消费者（并根据第45W款获得税收抵免）、在不享受税收抵免的情况下进行销售，或完全停产这些车型，仍有待观察。 中短期来看，美国电动汽车的进口量可能依然会居高不下，特别是如果消费者选择租赁而不是购买的话。早期迹象已经表明，在财政部于2022年12月29日发布公告后，美国电动汽车的租赁量立即大幅增加。电动汽车租赁率从2022年12月仅占新进入市场电动汽车的9.7%增加到2023年3月的34.3%。从1月到3月的稳步增长与经销商和消费者了解并响应租赁选项下的税收抵免差异是一致的。虽然2022年12月至2023年3月期间美国所有汽车的租赁率都有所上升，但电动汽车的上升幅度更大。 ▲ 自IRA税收抵免资格扩大以来，美国电动汽车租赁量有所增加（资料来源：Edmunds） 6 结语 美国《通胀削减法案》（IRA）第30D款限制了消费者购买电动汽车的税收抵免资格。消费者要想获得全额补贴，车辆不仅必须在北美组装，而且其电池的关键输入源必须来自中国以外的限制性地点。另一方面，美国财政部12月29日的公告意味着，如果消费者租赁电动汽车，IRA第45W款并不限制其获得税收抵免的资格。因此，如果消费者开始租赁电动汽车并根据第45W款获得税收减免，那么第30D款的限制可能会大大减弱。如果消费者不租赁电动汽车，那么IRA的第30D款限制将在多个方面受到约束和影响。 从欧盟的角度来看，虽然电动汽车补贴成为了头条新闻，但这只是欧盟对IRA关注的一小部分。毕竟，欧盟电动汽车出口商是否受到影响，最终将部分取决于消费者是否转向租赁（不受30D款限制）。事实上，美国财政部的法规调整并没有解决欧洲对IRA更大、更根本的担忧，即美国和欧盟在减少二氧化碳排放和应对气候变化方面的分歧：美国的做法是对能源进行补贴，而欧盟一直计划对碳征税。这种政策分歧可能会使美国某些能源密集型产业的竞争力人为地低于欧洲同类产业。如今，法国和德国经济部长布鲁诺·勒梅尔和罗伯特·哈贝克已经要求美国增加透明度，从而能追踪IRA的实施进展。 目前看来，通过美国财政部在实施法规上的调整，美国和欧盟可能已经解决了与电动汽车产业相关的最紧迫的双边摩擦。但是，欧洲对IRA的整体担忧尚未解决，协调美国和欧盟的绿色转型所面临的巨大挑战远未结束。 *文章转自彼得森国际经济研究所（Peterson Institute for International Economics）网站，文章有删节，小标题为欧亚系统科学研究会自拟。