反思新冠疫情，全国律协副会长吕红兵带来了6个公卫法律提案

毫无疑问，新冠疫情的反思成为了此次全国“两会”的热点议题。 2020年5月22日，政府工作报告指出，要加强公共卫生体系建设，坚持生命至上，改革疾控体制，完善传染病直报和预警系统，坚持及时公开透明发布疫情信息；强化应急物资保障，强化基层卫生防疫等。 在沪全国政协委员、全国律师协会副会长吕红兵带此次带来了多个提案，其中6个与公共卫生法律相关，包括完善传染病疫情防控信息报告、预警和公布法律制度，完善食用野生动物刑事立法，完善应急征用法律制度等。 “这次我觉得更多的是一种沉甸甸的感觉，沉甸甸的责任感。”在接受界面新闻专访时吕红兵表示，今年的全国两会与以往不一样，众多委员的提案都源自对疫情的思考，比如法律制度的完善、复工复产的建议等。 以下为访谈实录。 在沪全国政协委员、全国律师协会副会长吕红兵。受访者供图 界面新闻 & 吕红兵 加快疫情相关法律法规完善已是共识 界面新闻：你这次准备了多个提案，其中6个是与疫情相关的。这次新冠疫情带给你哪些思考？ 吕红兵：现在不是讲公共卫生法律体系建设嘛，我们作为法律人，还是从法律制度完善的层面来考虑问题。其实这6个提案就是来源于疫情、紧急状态下引发的思考。疫情过后我们不能忘记，说大了就是要推进国家治理体系、治理能力现代化，说小了就是未来不再重犯同样的错误。 这次疫情暴露出很多法律制度、治理体系的一些短板。最简单的一个例子，为什么要写关于完善我国应急征用法律制度的提案？当把这些相关的法律放在一起看时，就觉得相互的矛盾太多了，基本含义的混淆太多了，相关的规定太原则，操作性太弱了。因为日常很少碰到这种事情，所以也不会有紧迫的需求。这次疫情相当于百年未有之大变局，碰到了，问题就来了。我就基于这样一些考虑，希望在法律层面多做一些完善。 界面新闻：这次疫情也给了我们一个契机，重新梳理相关的法律框架。 吕红兵：因为没有这个疫情，大家也不会去关注它，或者关注了也会觉得没什么必要。而疫情发生之后，大家就会发现法律制度不完善，确实有很多问题。更重要的是党中央、国务院的重视，以及大家的共识，都认为应该加快相关法律的完善。现在上上下下形成了共识，因为法律本身就是共识，这确实是完善相关法律法规的一个契机。 界面新闻：我们国家与公共卫生、应急管理相关的法律有哪几块呢？ 吕红兵：首先是从《宪法》说起，然后就是《突发事件应对法》、《传染病防治法》。其中《宪法》是大法，而后两者是直接相关的法律，再下面还有一些条例，比如《突发公共卫生事件应急条例》、《传染病防治法实施办法》等等，再下面就是国务院、部委的一些规章制度、规则。 建议完善疫情信息报告、预警和公布制度 界面新闻：你这次带来了一份《提关于完善传染病疫情防控信息报告、预警和公布法律制度的提案》，这是很关键的一个制度。 吕红兵：对。疫情信息制度包括信息报告、预警和公布三项环环相扣的内容。信息报告是指疫情信息向政府部门上传并在政府部门内部流转；信息预警则是在疫情可能发生时的对外警报公布；而信息公布就是对已确定的疫情相关信息向社会进行发布。 其实这里就存在法律之间不协调的问题，我们现在需要将它们统一起来，否则有时地方政府会出现选择性地引用法律。而且以前碰到的重大疫情比较少，很多制度规定不明确，比如怎么预警、公布到什么程度等等。疫情预警是政府的义务、职责，但如果政府没有履行这个职责，那公众是否能够通过监察法去举报？这样就加入了一个监督机制、责任追究机制。原来的法律中没考虑监督机制，这是我们的设计，不一定对，也可能有争议。 界面新闻：你的提案里从主体、程序、责任几方面来建议完善疫情的报告、预警和公布制度。 吕红兵：对的，基本上都是从制度完善的角度来梳理。 在信息报告方面，存在着向国务院卫生行政主管部门进行报告的主体规定不一致的问题；而且，报告责任中“谎报”定义不明确，极易导致报告主体由于害怕承担“谎报”法律责任而不予主动报告的问题。 在信息预警方面，《传染病防治法》对“突发性”传染病预警规范缺失，只是对基于流行趋势预测的“常发性”传染病预报有所规定；而且，关于预警机制的具体内容匮乏；对预警责任制度亦同样缺失，缺乏监督机制。 在信息公布方面，《传染病防治法》将国务院卫生行政部门作为主要发布主体，而省级卫生行政部门被授权的合适性与必要性缺少规范；而有关信息公布的程序、内容的具体规定也有待完善。 建议加重“伤医”刑罚 界面新闻：在《关于完善医务人员权益保护立法的提案》中，你提出将“伤医”作为法定加重情形在相关刑事法律中予以规定。建议将伤害、杀害医务人员列入刑法故意伤害罪、故意杀人罪的法定加重情形，更好地发挥刑法的威慑作用。 其实刑法里也有很多相应的关于故意伤害罪的规定，几大部委也多次提到了严惩伤医、医闹。今年你在提案中提出将“伤医”作为法定加重情形加入相关刑事法律，有什么必要性和紧迫性？ 吕红兵：扰乱医疗场所秩序的“医闹”行为已经入刑，一般被定性为寻衅滋事罪，然而该罪要求“情节严重，致使工作、生产、营业和教学、科研、医疗无法进行，造成严重损失”，若未达到上述入罪标准，则不能成立该罪。在此情况下，未达到上述情形的普通伤医行为仍按照故意伤害罪、故意杀人罪等罪名进行定罪量刑。 然而，相比普通故意伤人、故意杀人行为，伤医、杀医行为造成的紧张医患关系社会危害性巨大。伤医指医疗场所的伤医，从主体角度说，“伤医”事件中伤害的医生是一个特殊的主体。因此，我建议将伤害、杀害医务人员列入刑法故意伤害罪、故意杀人罪的法定加重情形，以更好地发挥刑法的威慑作用，避免类似行为的重复性发生。 从保护执业医师的权利角度来看，原来的法律法规更注重对医务人员承担的义务进行规定，医务人员的权利医务存在显著不对等。与此同时，我国法律对医务人员所享有的权利大多为宣示性条款，规定较为原则，缺少细致的规定，在实际中可操作性较低。 此次疫情也发现，医务人员出行权遭受侵害，家里人也没人照顾等等，像这些就提醒我们要把医务人员的权利落到实处。 界面新闻：医生作为一个特殊的职业被法律保护起来，是否必要？ 吕红兵：医生是个特殊的群体，伤医是在他们履行医务工作当中发生的事，这不是一种比如在马路上有擦碰或者有债权债务关系的事，医务人员是在救死扶伤中被不理智、不理解的人伤害。特别是从疫情这种特殊时期来看，他们是逆行者，是最可爱的人，需要建立这样的一种保护制度。 从法律实施效果来看，当充分保障了医生这个职业的权益时，他们就能够充分地行使权利，为病人提供服务，否则未来就会怠于行使服务，那以后谁还会去干这种治病救人、有风险的职业呢？最终落脚到病人的合法权益，从这个角度来讲更需要去保护医生的执业权利。 从实施的后果来看，不是为了保护而保护，不是随随便便的保护，说到底还是为了病人、医疗秩序。 界面新闻：在强化福利、待遇方面，你还建议对长时间高负荷工作人员应安排“强制休息”的条款，增加“强化心理援助措施”的条款，将疫情防控人员及应急救援人员的事后福利待遇明确化。 吕红兵：这个就是把这次疫情当中，各地的一些好的做法、经验都上升到法律的层面，因为疫情期间有些属于临时性的规定，有些是属于正式性的规定，一些正式性的规定就有必要把它上升为法律常态性的东西。 建议完善食用野生动物刑事立法 界面新闻：关于完善食用野生动物刑事立法的提案，目前修改野生动物保护法的建议较多，但是修改刑法的建议不多见。你建议扩大刑法规制的犯罪行为范围，将食用野生动物纳入刑法规制？ 吕红兵：在扩大现有刑法第151条和第341条保护的野生动物范围后，刑法对野生动物相关交易行为的规制已覆盖非法狩猎、猎捕、杀害野生动物，以及非法收购、运输、出售、走私野生动物及其制品。然而，从实现对野生动物“从猎捕杀害到餐桌”的全链条惩治，尤其是从禁止食用受保护的野生动物的角度来说，尚有经营、加工、食用受保护野生动物的行为未被囊括入刑。 我们经常讲“没有买卖，就没有杀害”。从食用野生动物的角度来看，交易的目的就是吃，食用看似是最后一道环节，其实是最重要的环节。因为刑法是谦抑性的，不是简单的入刑，而是有制度设计的，就像醉驾入刑一样，是因为屡禁不止，就干脆入刑。 我建议，一方面依《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》规定，将经营、加工、出售受保护的野生动物（包括陆生及非陆生野生动物）及其制品的行为入刑。对此非法经营行为，设置“情节严重”、“情节特别严重”两档量刑情节，可根据受保护的野生动物的数量、价值及非法获利金额予以认定。同时，如果曾由于非法经营、加工、出售受保护的野生动物及其制品而被处以非法经营罪后，又再犯的，构成“情节特别严重”，按照“情节特别严重”的量刑予以处罚，以达到宽严相适应的规制效果。 另一方面，将食用“三有野生动物”纳入刑法的规制范围，在将食用“三有野生动物”纳入治安管理处罚范畴后，可在刑法中规定，对由于食用“三有野生动物”而被处以三次及以上治安管理处罚的食用者，构成刑事犯罪，并以刑罚论处。 界面新闻：野保法和刑法之间有什么样的关系？ 吕红兵：野生动物保护法是一个专门法，一般来讲，专门法里都会明确，如若触犯刑律将追究刑事责任，然后引用刑法。下一步如果野保法修改的话，那么刑法也要做相应的修改，这是一个系统的修法安排。 建议完善应急征用制度 界面新闻：这次你也提了一份《关于完善突发公共卫生事件下社区主体及相互关系法律制度的提案》，主要建议是梳理并构建街道、居委会、业委会和物业公司这四者之间的法律关系？ 吕红兵：这次疫情防控也看得出来社区的重要性，疫情防控有两个阵地，一个是医务工作者的阵地，还有就是社区防控的阵地。因为这段时间大家待在社区的时间是最长的，与社区的接触是最密切的。社区里面有几个主体，就城市而言，有街道、居委会、业委会和物业公司，他们之间怎么协调配合？它们的性质不一样，街道是一个政府主体，居委会是一个基层群众性自治组织，业委会是一个业主集合起来的组织，具备民事诉讼主体资格，物业公司是一个企业。在疫情这种突发情况下，社区做的事带有一定公共管理性质，怎么确认相互之间的职权和义务？如何协同抗“疫”？ 我的提案就是从这些角度提出了完善的建议。民法典中也提到了这几个主体，但是民法典考虑的还是常态下的一些制度安排。当突发疫情涉及公共利益的时候，社区几大主体各自怎么配合发挥作用，还需要进一步细化。我建议通过立法进一步构建居委会与业委会的协同合作模式，明确突发公共卫生事件下业委会与物业公司的权责义务。 界面新闻：你的提案也提到了完善我国应急征用法律制度，目前来看应急征用制度存在哪些问题？ 吕红兵：法律条款本身的问题确实比较大，很多法律条款上连补偿和赔偿都没分清楚。征用就应该补偿，造成损失一定要赔偿，目前这两个概念是混用的。而且征用讲的是征用非国家财产，征用老百姓的、民营企业的，国有企业就不叫征用。 更重要的是，许多专家、学者都提出来了，征用主要涉及财产权，而不涉及人身权。比如一个宾馆被征用了，政府只能征用宾馆本身，服务员是不能被征用的，服务员愿意干就干，不愿意干就要放人走。又比如一辆公交车，连人带车地征用是不行的，政府征用的是车，司机同意干才行，这是很基础的事情。 界面新闻：征用制度分散在各个条款当中。 吕红兵：反恐法、情报法都有相关规定，关于征用主体，规定中有的写政府，有的写政府有关部门，有的写政府指挥部等等，各个规定不一，这些都应该统一起来，特别是在民法典颁布的背景下，民法典就是让大家的权益更加明确，更加被保护，所以这种情况下更要强调征用的规则。 界面新闻：还有一个提案与医药储备制度有关？ 吕红兵：原来的规定都是十几二十年前的，原来都是国家经贸委主管，现在国家经贸委没有了，相关规定也没修订过，所以趁此机会就要梳理并完善起来。 疫情引发思考 界面新闻：一份提案浓缩在1500字以内，背后的研究工作是如何做的？ 吕红兵：其实疫情一爆发，我们就在关注这些法律问题了，我们研究政府、社区、居民、志愿者等等之间如何相互协调配合，打好这场战役。我们组织事务所的律师写了很多文章，还出了有关依法战“疫”的书。其实越研究就越觉得法律需要完善，所以这些研究结果就提前汇总成完善制度的建议，这些提案不是应急去做的，而是从疫情开始，写法律分析文章的时候就觉得有必要去完善。 界面新闻：这次两会和其它都很不一样，你有何感受？ 吕红兵：无论是从形式上还是实质上，都体现出它的不寻常之处。形式上比如说会期缩短了，媒体不能来现场，我们都要戴口罩，会议形式有的是现场会议，有的是视频会议等等。从实质上来讲，我个人认为，原来的两会大家都比较兴奋、轻松，但这次我觉得更多的是一种沉甸甸的感觉，沉甸甸的责任感。这比以前更明显了，这次大家的提案很多都是从这次疫情中引发出来的思考，比如法律制度的完善、复工复产的建议，怎么推进经济社会发展等等，提案比较接地气。 （实习生曾斯琪对此文亦有贡献）