律师解读新《行政处罚法》十二大亮点

1996年10月1日开始，《中华人民共和国行政处罚法》正式实施，这是我国行政法律体系中的一部基本法律。行政处罚法的制定，是我国行政法制建设的一件大事，也是发展我国社会主义民主政治建设的一个重要步骤。2021年1月22日，由中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议修订通过，对《行政处罚法》完成了自1996年颁布实施以来的首次全面调整，并决定将于2021年7月15日起施行。 行政处罚是行政机关有效实施行政管理,保障法律、法规贯彻施行的重要手段。行政处罚法自1996年施行以来，于2009年和2017年先后两次作了个别条文修改，此次修改较前两次可谓“大修”。2018年,全国人大常委会法制工作委员会启动了相关的修法工作,并与2019年10月形成了征求意见稿。行政处罚法修订草案经2020年6月、2020年10月和2021年1月三次常委会会议审议之后获表决通过。在此背景下，作为一名长期从事行政诉讼专业的律师，认为对此次修订行政处罚法的亮点有必要予以关注。 一、关于此次修订行政处罚法的主要意义 《行政处罚法》与《行政许可法》和《行政强制法》合称“行政三法”，是重要的行政基本法律。行政处罚是行政执法和行政管理的一种基本手段，1996年制定的《行政处罚法》所规定的基本原则和行政处罚的程序，对我国行政法理论和后续的行政法律制定产生了深远影响，是一部在我国行政法治乃至整个法治建设进程中具有里程碑意义的法律。 “此次修订行政处罚法一个最重要的背景,就是要把党的十八大以来全面依法治国、深化行政执法领域改革的重要成果落实在法律中。”全国人大常委会法工委行政法室主任袁杰在解读如是说。新修订的行政处罚法是一部“有深度”、“有力度”、“有温度”的法律。 关于此次修订《行政处罚法》意义所在，一是总结了包括立法、行政实践和司法实践在内的实践经验，对法治政府建设过程中，行政机关在综合行政执法和相对集中行政处罚权制度、行政处罚裁量基准制度、行政处罚程序完善等方面的有益探索进行了总结，吸收了有关行政处罚行为的效力、正当行政程序、保障相对人合法权益的要求的理论研究成果，促进了行政处罚法律制度的完善和发展；二是回应了行政处罚实践和理论中长期以来的一系列争议问题，如包括行政处罚的概念和种类、应受行政处罚行为的主观要件、不予行政处罚的条件、行政处罚的不成立与无效、一事不再罚原则、违法所得的没收、行政处罚的管辖、行政处罚的期限、行政处罚的听证程序等问题；三是体现了与时俱进的鲜明特色，1996年制定的《行政处罚法》很大程度上是为了解决当时历史背景下对行政处罚“乱”和“滥”的主要执法问题，而此次修订吸收了新时代关于行政执法的三项制度规范要求，也迎合了人民群众对生产、生活方式电子化、数据化的变化需求，弥补了法制的滞后性。 由此可见，此次修订主要体现国家对行政执法领域重大改革要求，贯彻落实党中央关于全面依法治国重大决策部署,体现巩固行政执法领域重大改革成果,推动行政处罚制度进步，是此次修法的一个主要意义和鲜明特点。 二、关于此次修订行政处罚法的主要亮点 亮点一：明确了行政处罚的定义 对比之前的行政处罚法，新修订的行政处罚法增加了第二条对行政处罚的概念予以明确，即定义为：“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。” 通过该条文字面意思解读，明确了行政处罚的对象是“违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织”，行政处罚的表现形式是通过行政机关对行政相对人作出“以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为”。 众所周知，由于行政处罚是一种典型的不利行政处分，旨在当老百姓有违行政法律规范抑或妨害行政管理秩序时，行政机关得按法定要件及程序作成对其权利义务产生影响的处分。此次修法，明确了此项学理通说。尤其是要注意的是，所谓行政机关“依法”作成处分，在实体法上应当有明确的法律规范，老百姓所为之事，法无禁止即自由，不得超越法律的规定要件进行行政处罚；而程序上之依法，则不仅是依照成文法之法定程序，当成文法不完善或法定程序不齐备时，行政机关更应依正当程序原则，遵循“最低程度的程序公平”作成处分，否则即应视为违法。 随着行政执法新的领域和新的违法情形不断变化，固定某几种处罚种类都不能穷尽将来可能发生的违法情形，因此明确行政处罚的概念，为以后在行政执法、行政诉讼等诸多案件中如何厘清行政处罚与其他行政行为提供了法理支持，只要该行政行为具有减损行政相对人权益或者增加行政相对人义务性质的，即可认定该行政行为为行政处罚行为，并无必要拘泥于行政行为的名称。 亮点二：增加了行政处罚的种类 此次修订中，引入行为罚、资格罚等方面的行政处罚种类。在第九条中明确增加规定“通报批评”“降低资质”“责令关闭”“限制开展生产经营活动”“限制从业”等行政处罚种类。 关于该条所增加的行政处罚种类，其中有几种值得关注： １、“通报批评”，该处罚种类与“警告”并列。警告多为“点对点”对行政相对人的违法行为予以警告，提醒其下不为例；而通报批评多为“点对面”，有一定的公开性。 2、降低资质等级。比如驾驶证扣分“降照”；施工一级资质降为二级，虽然为资格罚，实际上限制了行政相对人的某种行为。 3、限制开展生产经营活动、限制从业。就是在一定区域和时间内限制或禁止行政相对人从事某种活动。比如“终身禁驾”，建设领域的“失信黑名单”等。 另一值得关注之处是本次修法并未将“训诫”作为一种单独的处罚类型列明，有所遗憾。可能大家在网上曾听说过抗疫吹号人李文亮医生生前遭遇过“训诫”的行政处罚。训诫，实际上更类似于通报批评或警告之类的申诫罚，因此一旦再有训诫发生，笔者认为，“训诫”应当可以适用第九条第（六）项规定的“法律、行政法规规定的其他行政处罚”，完全按照行政处罚进行审查，避免再有类似李文亮医生的法治悲剧出现。 亮点三：扩大了行政处罚设定权限 新修订的《行政处罚法》第十一条第三款、第十二条第三款规定，“行政法规、地方性法规为实施法律，可以补充设定行政处罚。拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明。报送备案时，应当说明补充设定行政处罚的情况。” 上述条文主要体现的是依法行政、依法处罚原则的具体落实。行政处罚必须要有法律依据，但在上位法规定空缺时，下位法可以通过严格的程序进行补充规定，有利于不同地区落地实施行政处罚时更有地域针对性，同时在地方立法项目中也更灵活。法规规章所设之行政处罚只得因为具体实施法律规定，不得自行设定处罚情形。程序上，法规所设之行政处罚，必须通过听证会等形式征求意见，亦体现了我国社会主义法治制度中人民立法的重要思想和价值导向。 亮点四：增加了综合行政执法制度的规定 新修订的《行政处罚法》第十八条规定：“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。” 行政执法领域曾出现过“九龙治水”的弊病。一些地方，多个行政管理部门各管一摊，职能交叉，看似都在负责，其实相互推诿扯皮。为改变这种乱象，党和国家机构改革和行政执法体制改革明确提出综合行政执法的改革要求。 早在2018年中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》（中发〔2018〕11号）中就提出了提出深化行政执法体制改革，整合组建市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输和农业等综合执法队伍。此次行政处罚法修订，进一步明确了综合行政执法的法律地位，新修订的行政处罚法增加规定：国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。 亮点五：行政处罚权限下放基层 此次修订，新增第二十四条规定，“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚等。” 乡、镇、街道办是最基层的政府机关，往往是最早发现违法行为的机关，但之前的《行政处罚法》将行政处罚的权利确定为“县级以上人民政府具有行政处罚权的行政机关”，如今新法修订解决了乡、镇、街办“看得见、管不着”的现状，为最基层政府机关行政执法提供了法律依据。 该条属于明确的授权条款，法律授权相关上级部门可将部分处罚权交由下级行使。并且也明确了这部分处罚权只能是基层管理迫切需要的情形。但何谓“基层管理迫切需要的情形”，法律未做规定。该规定有利有弊，利者，尽量克服成文法的滞后性，通过执法、司法实践明确这一情形，并且伴随着社会生活发展进行调整，进一步提高行政执法的效能；弊者，不免让人想起法律先贤孟德斯鸠所言：一切权力都有可能被滥用。希望在实际执行中由县级人民政府应当加强监督，完善行政处罚的评议、考核制度，发现问题，及时纠正，确保行政管理相对人的合法权益不受侵害。 亮点六：明确了证据种类及非法证据排除规则 新修订的《行政处罚法》第四十六条明确规定了八种行政处罚的证据种类，第二款规定，“证据必须经查证属实，方可作为认定案件事实的根据”。其中第三款规定，“以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据”。 非法证据排除规则，又称排除合法性规则，是指对于某些具有一定证明力但是非法取得或者不符合法定形式的证据排除出定案证据之外的规则，其主要是对于违背法律原则和精神的证据作出否定性评价。一般来说，根据司法实践，参照采用非法证据排除规则排除行政诉讼证据相关材料的情形，非法证据主要包括以下六种情形：一是，严重违反法定程序收集的证据材料。二是，以偷拍、偷录、窃听等秘密手段获取侵害他人合法权益的证据材料。三是，以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证据材料。四是，当事人无正当理由超出举证期限提供的证据材料。五是，在中华人民共和国领域以外或者在香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区形成的未办理法定证明手续的证据材料。六是，以违反法律禁止性规定或者侵犯他人合法权益的方法取得的证据。 亮点七：强化处罚与教育相结合的原则 新修订《行政处罚法》第三十三条规定：“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。”同时，第三十七条规定，实施行政处罚适用从旧兼从轻的原则。 上述条文，主要规定了以下举措：一是增加首违可以不罚，明确初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。二是明确没有主观过错不罚，规定当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。三是增加从旧兼从轻适用规则，实施行政处罚，适用违法行为发生时法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。 行政执法的价值绝非“为罚而罚”，而是要达到预防违法的实际效果。行政处罚具有制止和惩戒违法行为的性质，同时也有预防和减少违法行为的功能。对严重违法进行严厉查处、严厉打击，既是对违法者的惩戒，也是对潜在违法活动的警示。此次修订大力推行“柔性执法”，对轻微违法者进行说服教育、进行劝诫，同样也能起到防止和减少严重违法行为，降低社会危害性的作用。这也是落实行政处罚法关于“处罚与教育相结合”原则的具体体现。因此，“首违不罚”的规定，具有非常强的现实意义。 亮点八：完善了行刑衔接制度 原《行政处罚法》第二十二条规定：“违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。”新修订《行政处罚法》第二十七条规定：“违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。行政处罚实施机关与司法机关之间应当加强协调配合，建立健全案件移送制度，加强证据材料移交、接收衔接，完善案件处理信息通报机制。” 此处修订将“构成犯罪的”修改为“涉嫌犯罪的”，用词更加规范、精准。因为是否构成犯罪最终由人民法院判决认定，行政机关对于当事人是否构成犯罪没有认定权。行政机关只有初步判断权，对于在行政执法中发现涉嫌犯罪行为的，应按照规定及时移送司法机关，由司法机关处理。新修订的《行政处罚法》规定了案件移送制度、证据材料移交、接收制度，有利于完善案件移送标准和程序，推动建立责任追究机制，促进行政处罚和刑事处罚无缝对接。 亮点九：新增防疫抗疫方面的行政处罚 新增第四十九条规定，“发生重大传染病疫情等突发事件，为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，行政机关对违反突发事件应对措施的行为，依法快速、从重处罚。” 本条主要基于新冠疫情发生以来，行政机关需要及时作出相应处罚维护公共利益和疫情期间的社会稳定大局而新设。本次新冠疫情以来，政府部门的得当处置、大力预防、及时应对，使得中国成为全世界最早从疫情中恢复的国家。事实证明，中国的抗疫经验是正确的、成功。这种成功的经验应当通过法律的方式固定下来。本条的立法本意即在于为了防控疫情，消除某些行为趁疫情带来社会危害，必须要依法快速、重点打击、处罚。比如囤积抗疫物资、比如散布疫情谣言等，这对于社会公共利益的破坏是显而易见的。 但对于快速、从重处罚要特别注意的是，必须依法从快从重，不能超越法律的规定。法律对于处罚有明确裁量规定的、有明确程序期限的，只能在上述规范范围内从快从重，否则将有违依法行政的基本原则。 亮点十：延长重点领域行政违法处罚时效及明确办案期限 该法第三十六条：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。”一般情况下，行政处罚的执法时效为两年，但涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的为五年。除法律另有规定除外，比如《治安处罚法》规定的执法时效为六个月。 该法第六十条：“行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。”一改“60日”惯例，新增30天，为行政机关调查取证、听证、法制审核提供了必要的时间。 亮点十一：将行政执法三项制度上升到法律层面 行政处罚是行政执法的核心和重点，新修订的《行政处罚法》将“三项制度”上升为法律规定。其中第三十九条对行政处罚公示制度作出规定，明确：行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息应当公示。第四十七条对行政处罚全过程记录制度作出规定，明确：行政机关应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存。第五十八条对行政处罚的法制审核制度作出规定，明确：对涉及重大公共利益；直接关系当事人或者第三人重大权益经过听证程序；案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。行政机关中初次从事行政处罚决定法制审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。 由此可见，在此次修订将行政执法三项制度纳入到行政处罚法中。所谓行政执法“三项制度”是指行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度。“三项制度”聚焦行政执法的源头、过程和结果三个关键环节，是提高政府治理效能的重要抓手，对切实保障人民群众合法权益、推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。按照党中央、国务院的部署，“三项制度”在试点的基础上已全面推开，对有效解决执法不严格、不规范、不文明、不透明等突出问题意义重大。 亮点十二：强调了行政处罚的程序规范 正当程序是行政法的基本原则。正当程序的基本要求是任何人不能做自己案件的法官，应当中立、公正、不偏不倚；作出行政决定时，应当允许受决定影响的公民提供证据，陈述和申辩，行政机关必须听取公民的意见。本次修订中，重点是完善程序规定，推进严格规范公正文明执法，保障执法既有力度又有温度，保障当事人合法权益修订后的行政处罚法对立案程序、听证程序、回避程序等内容均作出了修改。 “一事不再罚”是行政法治的基本原则。原《行政处罚法》第二十四条一定程度地体现了这一原则，新修订的《行政处罚法》第二十九条增加规定：同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。关于立案程序，其中第五十四规定对符合立案标准的，行政机关应当及时立案。同时，对应当立案不及时立案的，设定相应法律责任。第六十三、六十四、六十五条对听证程序作了细化的修订，在听证范围中增加“没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物、降低资质等级、责令关闭、限制从业”的行政处罚种类；明确听证结束后，行政机关应当根据听证笔录作出行政处罚决定。 在此次修订中，增加了第四十三条规定执法回避制度，对执法人员的回避由行政机关负责人决定。第四十二条增加文明执法内容，执法人员应当文明执法，尊重和保护当事人合法权益。明确执法人员在调查或者进行检查时，应当主动向当事人或者有关人员出示执法证件。第五十五条规定，当事人或者有关人员有权要求执法人员出示执法证件。执法人员不出示执法证件的，当事人或者有关人员有权拒绝接受调查或者检查。同时，还细化了行政处罚决定公开要求，明确具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开。 除此之外，此次大修还增加了顺应时代需求的规定，如，该法第六十一条明确电子邮件等网络形式送达处罚决定，方便法律文书送达；该法第六十七条第三款明确了电子支付系统缴纳罚款。第四十一条规定对电子技术监控设备法治、技术审核制度。第五十一条至五十三细化了当场处罚的简单程序，提高了简易程序的处罚数额。总的来说，“这次修订有很多亮点，最大的亮点就是贯彻党中央重大改革决策部署，推动行政处罚制度进步。”