中国特色应急管理制度体系构建：现实基础、存在问题与发展策略

“制度优势是一个国家的最大优势，制度竞争是国家间最根本的竞争。制度稳则国家稳。”应急管理是维护和实现国家安全与公共安全的压舱石，因此，构建系统完备的应急管理制度体系对于实现国家治理体系与治理能力现代化至关重要。新中国成立以来，面对时代的变迁与随之而来的各类重大应急考验，党和政府不断探索建立和完善应急管理体系与公共安全治理体系，取得了丰硕的理论与实践成果。目前，随着总体国家安全观的提出和大部制改革的不断推进，应急管理在制度体系建设方面的短板也日益凸显，应急管理制度体系的构建应当紧跟国家整体制度发展的方向，与时俱进完善自身建设。因此，本文在回顾梳理应急管理制度体系构建的发展历程基础之上，针对现行存在的主要问题，提出制度建设等方面的具体建议。 一、新中国成立以来我国应急管理的发展历程 新中国成立以来,我国的应急管理制度体系建设大致经历了3个发展阶段,分别为单灾种应急管理制度形成时期（1949~2003年），作为整体的应急管理体系建立时期（2003~2018年），以及中国特色应急管理制度体系构建时期（2018年至今）。应急管理体系构建的过程始终伴随着一系列的重大危机挑战而产生，应急管理制度建设也随之不断发展。党的十八大以来，在大部制改革推进的背景下，我国党和政府不断推进“大应急”管理体系建设，应急管理制度体系构建取得了新进展。 （一）单灾种应急管理制度形成阶段：1949~2003年 新中国成立至2003年非典疫情前这一时段内，我国主要面临地震与洪涝等自然灾害，公共卫生方面主要来自于血吸虫病以及鼠疫等灾害疫情。1950年中央救灾委员会正式成立，1957年中央颁布了《中央救灾委员会组织简则》，将救灾日常工作划分至内务部（现民政部）负责。这段时期的应急管理类型属于单灾种应急管理，单项应对、部门应对是突发事件的主要应对方式，应急管理全程主要依赖于议事协调机制，体现为突发事件产生后成立相关应急管理部门或临时领导小组机构组织，例如建国初期成立的水利部，负责抗击洪涝灾害；2000年成立了国务院抗震救灾指挥部；2003年成立国务院安全生产委员会，此时期为单灾种应急管理制度形成阶段。 （二）作为整体的应急管理体系建立：2003~2018年 2003年国内爆发了严重的非典疫情，在应对疫情过程中，党和国家意识到了应急管理体系建设不足的问题，我国开始建立健全应对重大突发公共事件的“一案三制”应急管理体系。从具体政策层面来看，2003年4月出台《突发公共卫生事件应急条例》，2003年11月成立应急预案工作小组，2005年4月国务院又印发了《国家突发公共事件总体应急预案》。至此，全国“纵向到底，横向到边”应急预案框架体系基本形成。2006年设置国务院应急管理办公室，通过政府办公厅的应急办进行综合协调，联合相关的议事协调机构，同时辅之以联席会议制度，一项综合协调型的应急管理体制在我国初步确立。2007年8月出台的《突发事件应对法》明确规定，“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地为主的应急管理体制。”其中，突发事件主要分为自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、社会安全事件四大类，分别对应设置了牵头部门，国务院办公厅进行总协调。至此，作为整体的应急管理体系框架逐步建立，制度内容不断完善，综合应急管理水平得到提升。 （三）中国特色应急管理制度体系构建：2018年至今 应急管理制度体系构建最重要的关键节点在于第八次国务院机构改革。2018年，我国在大部制改革进程持续推进背景下，制定了《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《方案》），提出“推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制”。同时，《方案》将国家安全生产监督管理总局职责等十三个部门的应急管理类职责统一集中整合，组建成为应急管理部，体现出党和国家积极探索“大应急”应急体系建设的成果，对于探索建立中国特色应急管理度体系具有里程碑的意义。 应急管理部成立一年后，三定方案明确规定了应急管理部的组织架构和职能范围，将自然灾害防救方面的职责分工，同在中央救灾物资储备方面的职责分工做出了规定，稳固了应急管理制度体系的框架。朱正威和吴佳（2019）对于应急管理体系改革的趋势总结的较为详尽，即从综合协调体制向统一指挥、权责一致、权威高效体制转变；从多部门协同应对向更加专业化、职业化管理转变；从临时性指挥机构向常设制、常态化治理组织转变；从侧重应急处置（事中、事后）向危机管理全过程（事先、事中、事后）转变。 二、我国构建应急管理制度体系的制度优势 构建中国特色的应急管理制度体系是建立在中国特色社会主义制度优势的基础之上，具有鲜明的中国特色。具体而言，构建应急管理制度体系的制度优势在于中国共产党的全面集中统一领导，以人为中心的公共安全治理理念以及大部制改革的推进与应急管理部构建的关键制度举措。 （一）中国共产党的全面集中统一领导 中国共产党全面集中统一领导的制度优势在应急管理当中，主要表现为“集中力量办大事”的制度优势。习近平指出，“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量。”党的十八届三中全会决定成立国家安全委员会，“中央国家安全委员会要发挥好统筹国家安全事务的作用，抓好国家安全方针政策贯彻落实，完善国家安全工作机制，着力在提高把握全局、谋划发展的战略能力上下功夫，不断增强驾驭风险、迎接挑战的本领”。 实际上，在过去突发事件应急管理过程当中，尽管应急管理体系与制度体系是伴随着公共安全危机的产生与消解中不断完善的，但是建国以来中国共产党对于每一次危机的处理成效都是显著的，原因在于中国共产党领导之下危机处理与公共安全治理自始至终具有鲜明的中国制度特色。非典疫情爆发之前的应急管理，通过设置专门的部门应对突发事件，配合以“中国特色”非常设机构与技术性机制等要素发挥作用。在“一案三制”应急管理体制建立之后，党和国家不断完善应急预案体系，将应急管理的全过程提前。中国共产党于2013年成立国家安全委员会，确立了党对于国家安全工作的绝对领导地位，加强了党对于国家安全工作的绝对领导优势，设立应急管理部整合了多部门的应急管理职能，推动了应急管理制度体系的构建进程。 （二）以人为中心的公共安全治理理念 中国共产党以人为本、生命至上的执政理念体现在应急管理与公共安全治理的全过程当中，把“以人为本”作为贯彻人民民主和指导应急管理工作的总体原则之一，写进突发事件应对法和各类应急预案。在2019年爆发的新冠肺炎疫情中，应收尽收、应治尽治的以人为中心的疫情防控举措，是彻底战胜疫情的关键之举；同时，群防群控亦是打赢武汉保卫战、湖北保卫战的关键，在此之中我国社会主义意识形态也发挥了形成共识、统一意志、凝聚人心、指引方向的重要作用。 “要坚持国家安全一切为了人民、一切依靠人民”。这一理念能够提纲携领地指导国家应急管理制度体系的构建方向与发展策略。同时，总体国家安全观的提出为应急管理制度体系建设提供了具有建设性的方向指引。“以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托”总体国家安全观指引下的安全治理指引方略与国家应急管理体系的相关制度内容紧密衔接，对于构建体现时代特征与中国特色的应急管理制度体系具有重要意义。 （三）大部制改革的推进与应急管理部的构建 大部制改革是实现国家治理体系与治理能力现代化的重要内容，大部制改革的主要目的在于整合部门机构职能，在此基础之上，提升综合协调与综合管理能力，达到降低行政成本，提升行政效率的改革目的。我国大致进行了3个阶段的大部制改革，在2013年启动的新一轮大部制改革进程中，体现出了加强党的统筹领导以及合并部分机构职能促进统筹协调的特征。2018年应急管理部的构建是大部制改革的重要内容，在应急管理制度体系构建中具有重大的里程碑意义，“体现了应急管理体制改革的综合化、属地化、社会化三大取向”（钟开斌，2018）。首先，在统筹协调方面，自然灾害与事故应急职能整合为一体，相较于以往的职能分散，更加有利于党和国家对于应急管理与国家安全工作的统一领导；其次，在职能专业化方面，应急管理部作为国务院的组成部门，其形制与规格均高于以往，在整合多部门职能与资源的前提下，能够提升应急管理专业化水平；最后，在资源整合方面，多部门职能的整合带来了资源的共同配置与共享，能够合理提升资源的利用水平。 三、构建应急管理制度体系面临的挑战与存在的问题 新时期我国应急管理体系与制度内容在不断完善，在新冠肺炎疫情对于全球各国应急管理进行了大考的背景下，中国特色社会主义制度优势下的应急管理表现亮眼。但是，当前仍然存在部门机构职能划分与“大应急”理念耦合度不足、应急管理全过程预案体系与协调联动机制不足、多元主体参与渠道与机制不完善、应急管理法律法规级别数量与其地位不对应、大数据科技使用与管理规范不足的问题，需要在构建应急管理制度体系的过程中探索解决。 （一）部门机构职能划分与“大应急”理念耦合度不足 “一案三制”所针对的四大类突发事件包括：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件。然而，应急管理部的职能范围却规定为安全生产类、自然灾害类突发事件及防灾减灾工作，将疾控职能保留至卫健委，将维稳职能保留至政法委，在大部制改革与应急管理部成立的大背景之下，应急管理职能划分依然存在部分分散化的特征。童星（2018）认为，这种做法是“以‘全灾种管理’上适度的‘退’，去真正实现对自然灾害和事故灾难的‘全过程管理’”。然而实际上，部门与职能划分不完全对应，在某种程度上仍然会制约到制度执行的协调性与高效性，“大应急”管理组织体系架构有待完善。 （二）应急管理全过程预案体系与协调联动机制不足 一方面，应急管理部的成立与三定方案的公布实施，实现了我国应急管理体系完成大部制转型升级，配套制度政策也相对完善。但是，应急管理全过程预案体系与协调联动机制仍然有待加强。从应急预案体系来看，横向上，单灾种的应急预案制定已较为完善，急预案已经沿着应急预案链条延长（事前、事中、事后）的理念向着预防和灾后两头纵深；纵向上，新时期，我国应急预案体系还存在着“层级设计不够清晰、功能定位不够明确、编制方法不够先进等问题”（曹海峰，2018）。从协调联动机制来看，由于应急管理部将多部门的应急管理职能进行了整合，在组织机构形式上完成了统一，但是以前各部门之间（现在各职能之间）的协调与联动机制需要重新调试、更新并完善，仍有许多制度设置与安排工作亟待进行。 （三）多元主体参与渠道与机制不完善 多元协同治理在应急管理当中发挥的成效明显不足，原因在于多元主体（政府—市场—社会）参与渠道与机制不完善，缺乏配套法律法规与社会规章制度。2019年习近平总书记在中央政治局第十九次集体学习时强调，“要坚持群众观点和群众路线，坚持社会共治，……支持引导社区居民开展风险隐患排查和治理，积极推进安全风险网格化管理，筑牢防灾减灾救灾的人民防线。实际上，多元的应急管理主体对于应急管理的参与效能是巨大的，如社区在群防群控方面的职能，专家智库在应急管理全过程协调指挥中的职能，志愿者队伍在应急管理预防、抗灾与灾后重建等方面的强大力量都是应急管理社会制度构建的重要内容。 （四）应急管理法律法规级别数量与其地位不对应 第一，主体法律框架不完善。以大部制形式建立的应急管理部对于应急管理多部门职能进行了整合，其行政地位和行政资源具有较大提升，但是在法律地位上，它的重要性与其对应的法律级别与数量并不相称，应急管理仍然是最高以部门单行法的形式存在，其职能内容没有体现在宪法当中。第二，法治化主体内容不完善。例如在《中华人民共和国突发事件应对法》法律文本中出现大量“相关部门”的表述，没有具体落实主体责任，在各部门履行职责过程当中容易产生推诿、扯皮的现象，事后追责时也容易出现模糊不清的情况；再如，《突发公共卫生事件应急条例》的制度内容作为针对《传染病防治法》的补充，其制度内容相对孤立，缺乏关于部门间相互配合，以及政府与社会力量如何配合的制度内容。此外，还存在法律功能分散、法律规定内容与部门权责不配套、权责脱钩等问题，在一定程度上影响了应急管理法治化水平。 （五）大数据科技使用与管理规范不足 应急管理在大数据科技领域存在的主要问题在于其使用与管理规范相对空白。大数据、人工智能、云计算等科技的不断发展能够为常态化防控提供更加强大的支持，能够为应急风险评估、灾前预警以及灾后重建提供强大的技术支撑。信息数据的收集、处理与公布等方面涉及到的信息安全领域的问题仍需持续关注，在此基础上进一步将数字信息技术与安全应急产业相结合，创新体制机制提升应急管理与公共安全治理，也是亟待探索的领域。此外，应急管理制度体系建设层面中的媒体生态与舆论治理问题，是伴随此次席卷全球的新冠疫情产生的突出问题，也是随着信息技术的进步与国家治理的发展需要应对的时代问题。举例来说，国内方面存在的问题是重宣传、轻沟通，缺乏高效的与民众进行对话沟通的规范性机制与制度建设；在信息发布上也曾出现过口径不一、片面报道等问题。其根本原因在于防范化解舆论风险的能力不足，如不及时通过完善体制机制建设纠正这一方面的问题，容易给应急管理工作留下舆论隐患，也有可能会发展衍生出更多舆论风险。 四、中国特色社会主义应急管理制度体系构建的发展方向及构建策略 《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》中指出，“必须以更大的政治勇气和智慧推进全面深化改革，……突出制度建设，注重改革关联性和耦合性。”应急管理制度体系构建也正处于这个关键节点。应当在体现中国特色社会主义制度优越性的基础之上，针对当前仍存在的问题与所面临的挑战提出构建策略。具体而言，以完善部门机构职能整合、完善全过程情景化应急预案体系与应急协调机制、完善提高应急管理法律法规级别数量及其地位、完善多元主体参与应急管理的规章制度、完善规范化的信息技术应用管理制度五方面内容，作为构建系统完备的应急管理制度体系的构建策略。 （一）完善部门机构职能整合，统一应急管理组织体系建设 合理发挥社会主义制度优势，构建整体性、常态化、平战结合应急管理制度体系。第一，构建整体性应急管理制度体系。将公共卫生和公共安全应急管理职能以制度化形式合理、有机地纳入应急管理部门职能体系之中。在“一案三制”的基础之上，以国家总体安全观为指导，以整体性治理理论为基础，以横向到边、纵向到底、系统完备为原则，推动建立各层级应急管理实体职能部门，逐步建立全面覆盖四大突发公共事件的全方位、立体化、多层次、多层级的应急管理制度体系。第二，构建常态化、平战结合的应急管理制度体系。应急管理平战转换不及时顺畅是构建常态化应急管理制度体系所面临的重要问题，其原因在于缺乏明确的操作依据。设置流畅的平战转换机制，完善相关制度要求以及相关法律法规赋予地方政府进一步的应急处置权，明确公民、企业等多元应急主体在紧急状态之下的权利和义务（薛澜、刘冰，2013）。 （二）完善全过程情景化应急预案体系，完善应急协调机制建设 在大部制改革视域下，探索整体性情景化应急管理制度构建新模式。在应急预案体系方面，加强全过程情景化的应急预案体系构建，服务于以防为主、防控结合的应急管理制度体系。完善全过程情景化应急管理预案体系，需要基于科学性基础上的风险评估以及应急管理预案编制思路，针对差异化的突发应急事件特征，设置具有针对性的应急预案体系；提升突发应急事件多维情景化预判能力，以应急演练为手段检验应急预案体系之具体成效。另外，在全面整合部门机构职能与妥善人员安排的基础之上，完善应急协调机制建设，将人事安排任命和部门职能划分与应急协调机制不断调整融合，完善相关法律与规定，做好制度衔接。 （三）完善提高应急管理法律法规级别数量及其地位，提升应急管理法治化水平 构建应急管理制度体系与维护国家安全的法治保障。首先，完善应急管理主体法律框架。《中华人民共和国突发事件应对法》和《中华人民共和国防疫法》是当前我国应急管理法律内容的主体。应在此基础上，整合关联较为松散的应急管理制度内容，将应急管理职能集中整合进固定的法律框架之中，在整体性的高度上完善应急管理法律框架，并在宪法中有所体现，从而提升法律宏观指导作用。其次，完善应急管理法治化制度内容，压实主体责任则是法律最终实行效力的关键所在。因此，应重点关切整合并捋顺主体部门职责，调整部门间相互配合机制，并补充多元主体参与机制等内容。最后，提高应急管理法律执行效力。提升执行力的关键在于落实主体权限与职责，提升其指导性与可操作性。同时，完善对于各部门职责权限与应急管理程序机制的内容，补充完善奖惩机制与措施，从而提升应急管理法律执行效力。 （四）完善多元主体参与应急管理的规章制度，提升应急管理多元治理水平 在突发重大公共事件当中统筹、释放与发挥出多元主体的作用，既是为政府减负，也是分门别类细化应急管理工作的关键，更是为实现国家安全、完善应急管理制度体系的必由之路。在政府责任不能覆盖到的方面,以及政府作用效能低的方面，应在制度中鼓励引导并推动发挥社会组织的作用，充分调动起社会各方面的力量。 首先，社区作为基层治理最为关键的抓手，针对其存在的问题，应明确职能与责任，提升其提供公共卫生服务的专业性以及其他平行业务能力的建设，不断提升其治理能力，更好发挥基层治理效能。其次，建立专门化高层次应急管理智库，搭建科技应急平台，“从健全政府信息公开制度、重大决策意见征集制度、政策评估制度、政府购买决策咨询服务制度、舆论引导机制等五个方面入手”（石伟，2021），完善中国特色社会主义应急管理智库建设制度保障。最后，完善合作治理体系中志愿者组织的培育及其行动的组织与吸纳。社会组织来自于社会，其服务目标对于民众需求的感知度更加贴合，也对基层疫情防控中遇到的切实问题更加敏感，因此，应当“构筑和提升志愿服务参与应急管理的法治化、制度化、组织化与专业化的能力”（张勤、张书菡，2016），完善全民共建共治共享社会安全治理的应急管理制度体系新内容。 （五）完善规范化的信息技术应用管理制度，提升应急管理信息化水平 当今社会处于信息化时代，对于应急管理工作而言，信息技术运用不到位会影响其治理效果的发挥，运用失当又可能会导致不良后果。人工智能大数据等信息技术的规范化应用能够深度契合总体国家安全观的发展目标，也能够为实现国家应急管理制度体系现代化发挥举足轻重的作用。“数字化技术能够提高对风险因素的感知、预测、防范能力，使决策方式由经验决策转向数据决策、由事后诸葛转向事前预警。” 制定出具有原则性、指导性与可操作性的应急管理信息技术应用制度，能够促进信息技术在应急管理事前、事中、事后各阶段作用的发挥，从而更好地释放治理效能。例如信息的收集与使用、信息技术的滥用等都是当前信息化应急管理中存在的问题。坚持把业务协同作为重中之重，以统筹协调、安全可控、应用牵引、依法依规为原则，着力实现模式、技术、应用创新，构建起政务数据的收集、使用与共享方面的安全制度体系。以牵头部门为核心，建立“统一接入、统一治理、统一服务”数据治理系统，为应急管理工作提供稳定、安全、高效地支撑和服务，出台规范化数据安全使用条例。此外，中共中央新闻发布制度是政府层面有益的制度探索，进一步细化完善新闻发布制度能够从国家整体视角来规范信息的整合与发布，规避舆论与信息使用不当的风险。